熙丰时期农田水利法取得的主要成果及其原因

李金水

[内容提要]农田水利法是北宋王安石当政期间颁行的第三项经济改革措施。学术界在肯定农田水利法立法宗旨的同时，对其实行效果则有不同看法。本文认为农田水利法实施后取得了良好的效果，主要表现在垦田面积的扩大、土质的改善、治水工具的改进、水利著作的出现、河流的治理等方面。按验制度、察访制度、考课制度、资金来源多样化等制度安排比较得当，获得广大民户的支持，为农田水利法的实施提供了较好的制度环境，这是农田水利法实施取得较好成果的原因。

[关键词]农田水利法；成果；原因

农田水利法的颁行是宋代农业生产发展史上的一件大事，与宋代农业生产的发展，特别是水利事业的发展有着直接的关系。从迄今为止的农田水利法的研究成果看，学术界在肯定农田水利法立法宗旨的同时，对其实行效果则有不同看法。藉清平、王曾瑜、汪圣铎等先生对农田水利法取得的成果评价不高。如汪圣铎先生认为农田水利法“徒有一时轰轰烈烈的外观，并未取得实际效果”①。邓广铭、漆侠、胡昭曦、杨德泉等先生则认为农田水利法促进了农业生产的发展，取得较好的社会效益，予以较高的评价。②那么，农田水利法实施的成果到底如何?导致这一成果的原因又是什么呢?本文拟对此进行探讨。

一、农田水利法取得的成果

关于农田水利法的实施成果，我赞同邓广铭等先生的观点。熙丰时期，农田水利法取得的成就，主要表现为垦田面积的扩大、土质的改善、治水工具的改进、水利著作的出现、河流的治理等方面。下面拟作详细论述。

第一，各地兴修了大量水利工程，扩大了垦田面积。

一是各地修建了大量的水利工程。如福建的木兰陂是熙丰年间修建的著名水利工程。木兰陂位于莆田的木兰溪上，治平年间，长乐人钱四娘带头兴修，“于樟林将军滩，堰溪为陂，开沟顺鼓角山南行，(后)溪涨陂败”，没有成功。此后，同乡进士林从世“复于上杭温泉后筑陂，岸高水急，亦败于潮”，仍没有成功。熙宁八年，侯官人李宏响应王安石的号召，吸取前两次失败的教训，经过调查研究，“相发木兰山下为陂”，“地在钱下林上，溪广水漫，布石柱于三十二间，纵横钩锁，上下数里，布长石，浪不能啮干溪流，南行为大沟七，小沟一百有九，以分受之，长四十余里。创洋城、林墩、东山三斗门，泄水人海。”③危雍熙宁间知晋江县，不仅修筑烟浦埭，以捍海潮蓄灌溉，“又筑清洋陂，自南安九溪至高溪，凡三十六派合流而下，灌田四千八百顷。”④元丰五年九月，知舒州杨希元筑捍水堤千一百五十丈，置泄水斗门二，从而免除“淫潦入城之患”。⑤二是各地修复一些水利工程。熙宁四年(公元1071年)十月，提举京东常平仓王子渊疏治久为积水所占的济州南李堰、濮州马陵泊，修复良田约四千二百余顷。“昨来夏秋民间耕种，所取菽麦约三二百万余硕，此乃于常岁之外所获之物，散在公私以备饥岁”。“又修导过曹单等九州一十三处沟洫河道，疏决畿内已来诸处逐年夏秋积潦，东入清河等处遂入于海，无横流之虞”。⑥史炤知襄州时，劝诱六县民自备人夫物料，开修堙废渠堰共二十一处，浇溉水田一千八百余顷，农民获利。京西转运司于诸县乡村主客户均差夫二千四百八十二人，开修古淳河，用梢木填筑堤堰缺口，共长一百六里，计所浇民田六千六百余顷见耕种，次一千五百余顷渐以耕。⑦熙宁七年，知耀州阎充国募流民治漆水堤。⑧熙宁八年七月，江宁府上元县主簿韩宗厚，引水溉田二千七百余顷。

随着水利工程的兴建和修复，垦田数也在不断增加。“自熙宁三年至九年终，府界及诸路水利田一万七百九十三处，共三十六万一千一百七十八顷八十八亩，官地一千九百一十五顷三十亩”。⑨各地兴修的水利田及灌溉田亩数如下表。（表略）

从上表可以看出，当时兴修水利的重点区域是以开封为中心的河北、河南、江苏、安徽北部及两浙路，两浙路的水利田设施数量及水利灌溉则占绝对的压倒多数，而一个水利设施灌溉的田亩数则少。北方在河北东、西路及开封府水田数和灌溉田亩数则显得特别多，一个水利设施灌溉的田亩数也多。这是由南北不同的水文条件及地形决定的。⑾

第二，淤田不仅增加了垦田的数量，而且土质肥沃，亩产量增加，受到广大农户的欢迎。⑿熙宁八年四月，管辖京东淤田李孝宽利用矾山涨水甚浊的机会，开四斗门，引以淤田。深州静安令任迪引永静军双陵口河水，淤溉南北岸田二万七千余顷。⒀八月，知河中府陆经淤官私田约二千余顷。⒁熙宁十年六月，权判都水监程师孟、监丞耿琬引河水淤京东、西沿汴田九千余顷；七月，前权提点开封府界刘淑淤田八千七百余顷。⒂元丰元年二月，都大提举淤田司言：“京东、西淤官私瘠地五千八百余顷，乞差使臣管干。”⒃《中国水利史稿》对熙宁时期的淤灌情况进行了统计，现将表格移录如下：（表略）

从上表可以看出，仅熙宁时期，北方就进行过三十三次淤灌，最多的一次淤灌面积达一百五十万亩，数量十分可观。

熙宁时期大规模的淤田活动，除了扩大了耕地面积外，还取得以下成果：一是大片盐碱地、沙荒地、低洼地得到改良，土壤肥力得到提高。元丰元年十二月，神宗赞扬淤田之利日：“大河源深流长，皆山川膏腴渗漉，故灌溉民田，可以变斥卤而为肥沃。朕取淤土亲尝，极为润腻。”⒅淤田肥沃，产量提高，因而得到升值。熙宁九年八月，权判都水监程师孟说：“闻董村田亩旧直三两千，所收谷五七斗，自淤后其直三倍，所收至三两硕。”⒆淤田也受到农民的欢迎。熙宁五年二月，侯叔献等言：“民愿买贾官淤田者七十余户，已分赤淤、花淤等，及定其值各有差，仍于次年起税。若愿增钱者，不以投状先后给之。”⒇二是人们积累了丰富的淤田经验，为淤田技术的发展作出了重要贡献。如淤田要把握引水时机；采用按照地势高低，分区筑堤，按区循序放淤的淤田技术；重视排水；注意防洪等。[21]

第三，出现了水利著作和新的治水工具，促进了水利技术提高。程师孟提点河东刑狱，总结淤田的经验，撰成《水利图经》二卷，付州县遵行，推广其淤田的经验和方法。[22]熙宁七年(公元1074年)六月，河北沿边安抚司撰写出《制置沿边浚陂塘筑堤道条式图》，上奏中央，请付边郡屯田司。[23]在治水工具方面，选人李公义发明了铁龙爪和浚川杷。《宋史》卷二三《河渠志》载：“先是，有选人李公义者，献铁龙爪扬泥车法以浚河。其法：用铁数斤为爪形，以绳系舟尾而沈之水，篙工急擢，乘流相继而下，一再过，水已深数尺。宦官黄怀信以为可用，而患其太轻。王安石请令怀信、公义同议增损，乃别制浚川杷。其法：以巨木长八尺，齿长二尺，列于木下如杷状，以石压之；两旁击大绳，两端碇大船，相距八十步，各用滑车绞之，去来挠荡泥沙，已又移船而浚。”[24]浚川杷曾在熙宁五年十月应用于浚治二股河，取得了较好的效果。

第四，河流得到治理。熙丰时期，政府修浚各种河流(包括运河)的次数达四十二次，平均每年2.33次，无论是总数还是平均数都是北宋各代最高的。由于多次对各大河流进行疏浚，河流的治理也取得了巨大成绩，尤以黄河的治理成就最大。[25]《中国水利史》(中册)对北宋各代黄河决溢的情况进行了统计，我据此整理成下表：（表略》

从表中可以看出，北宋黄河年决溢次数最多的是太祖时期，最少的是仁宗时时期。有两个最高峰，一是太祖时期，二是神宗时期。由于五代战乱，社会不稳，到了太祖时期，黄河决溢次数大大增加。经过太祖时期的治理后，黄河决溢的次数逐渐减少，仁宗时期降到最低。到了神宗时期，由于黄河决溢次数的增加，神宗时期又开始了新一轮的治理。此后，黄河决溢的次数又逐渐减少，徽宗时期降到了最低。如前所述，神宗时期治理河流的次数是北宋各朝最多的朝代，黄河在神宗以后决溢的次数减少，说明神宗时期的治理取得很好的效果。

由上可见，农田水利法的实施是成功的，应该予以肯定。

二、农田水利法得到较好执行的原因

明人姚文灏认为范仲淹等人治理娄江、东江、吴松江等三江失败的原因是：“或吝于浩费而不行，或惑于浮议而弗讲，或始行而终辍，或营修不得其法”[27]即费用、浮议、方法三大因素影响水利兴修的成败。我认为农田水利法的颁行，一定程度上解决以上三个问题，从而取得成功。下面拟从农田水利法的制度安排与制度环境两方面作些分析。

1、制度安排

制度安排是指支配经济可能合作与竞争的方式的一种安排，它可能是正规的，也可能是非正规的，可能是暂时性的，也可能是长久性的。[28]农田水利法的制度安排比较得当，为其顺利推行并取得良好效果打下基础。

第一，农田水利法实行按验制度和差官察访制度，水利工程从规划、兴修、竣工都处于政府的监控之中，管理体制比较完善。

按照农田水利法的规定，各级官员提出的农田水利计划，都要经过有关部门的考察，按验是否可行。如果可行，即令兴建；如若不行，即要放弃，这就是按验制度。熙宁五年十一月，陕西提举常平杨蟠建议兴修洪口水利，中央政府派权发遣都水监丞周良孺前去按验，周良孺与泾阳知县侯可等进行考察，认为：“欲就石门创口引入，侯可所议凿小郑泉新渠南泾水合西而为一引水并高从古郑渠南岸，今自石门以北已开凿二丈四尺，此处用堰约起泾水入新渠行，可溉田二万余顷；若开渠直至三限口，合人白渠，则其利愈多。然虑功大难成；若且依可等所陈，迥渠行十里，虽溉两旁高阜不及，然用功不多。既凿石为洪口，则经久无迁徙之弊。若更开渠至临泾镇城东就高入白渠，则水行一十里，灌溉益多，或以功大为难成，遂开渠至三限口五十余里，下接耀州云阳县界，则所溉田可久(多)三万余顷。虽用功稍多，然获利亦远。”中央政府采纳了周良孺的建议，“自石门创口至三限口，合入白渠”，令杨蟠兴修，侯可提举，入内供奉官黄怀信乘驿度功料。[29]通过周良孺等人的按验，中央政府选择了最佳方案，加强了领导，从而保证工程的顺利实施。

熙宁五年五月，提举京西常平等事陈世修建议“于唐州石桥南北岸叠石为马头，造虹桥过河道，于桥梁下柱透槽横绝过河，引水入东邵渠灌注九子等十五陂，则二百里之间于冬水利均浃”。中央政府差派知唐州苏涓覆视，“如实，即委世修提举创造”。因苏涓“守土难出”，中央政府又决定“废本州签书判官，置通判一员，令视水事，仍用前签书判官庞防为之”。[30]十二月，提举淮南西路常平仓司提出兴修濠州钟离县长安堰、定远县楚汉泉二堰，中央政府即令杨汲覆视，“如可兴，即本司官提举”。[31]中央政府差官对京西、淮西等路提举官提出的规划进行按验，如果可行方可兴修，以避免两路的水利工程盲目动工，造成人力物力的浪费。

中央政府对各级官吏提出的农田水利计划进行按验，可以防止弊大于利的工程兴修。如董敦逸知穰县时，“时方兴水利，提举官调民凿马渡港，云可灌田二百顷，敦逸言于朝，以为利不补害，核实如敦逸言。免役夫十六万，全旧田三千六百顷”。[32]中央政府停止“利不补害”的凿马渡港工程的兴修，由此可见，按验制度所起的作用。

为监督水利工程的实施及保证农田水利工程质量，中央政府还实行差官察访制度。自从熙宁三年八月，中央政府采纳同判司农寺吕惠卿的建议，实行差官察访制度后，中央政府不断派遣官员察访各地的农田水利之事。熙宁四年九月，命检正中书刑房公事李承之察访淮南两浙常平水利差役事。[33]熙宁六年三月，又命李承之察访永兴秦凤等路。[34]五月，命检正中书户房公事熊本察访夔州路，太常丞直舍人院邓润甫、权定州推官馆阁校勘吕升卿察访京东路。[35]六月，命太子中允集贤校理检正中书刑房公事沈括相度两浙路农田水利差使等事。[36]《宋史》卷九十五《河渠志》载：“元丰五年，是时，每有一议，朝廷辄下水官相度，或作或辍，迄莫能定”。[37]这虽然是指治理河流而言，实际上有关水利工程的兴修也是如此。

差官察访制度有以下好处：其一，中央政府可以及时了解各项工程的利弊。熙宁三年八月，太常博士侯叔献、著作佐郎杨汲提举沿汴淤溉田，神宗听说祥符、中牟之民因淤田而大被水患，于是遣内侍往视，“还言民甚便淤田，而水患盖无有，且言汲等皆尽力”。[38]熙宁六年，都水监丞侯叔献引汴水淤府界闲田，经过数次放淤，汴水“或至绝流，公私重舟不可荡，有阁折者”。中央政府遣官同府界提点官往视。十一月，范子奇建议：“冬不闭汴口，以外江纲运直人汴至京，废运般。”安石以为然。诏汴口官吏相视，卒用其说。[39]其二，可以监督地方政府兴修农田水利工程的进展情况。刘瑾奉命相度淮南东西路水利，认为：“扬州江都古盐河、高邮县陈公塘等湖，天长县白马塘、沛塘、楚州实应县泥港、射马港，山阳县渡塘沟、龙兴浦，淮阴县青州涧，宿州虹县万安湖、小河子，寿州安丰芍陂子等可兴置”。熙宁九年正月，中央政府根据刘瑾的报告，决定古盐河、万安湖、小河子等已修完者令司农寺结绝，余下的工程令“逐路转运司选官覆按施行，如本路职司有妨碍，即委别路选官”。[40]

按验制度从源头上把关，避免农田水利工程的伪滥；察访制度监督农田水利工程的实施，保证质量。在这样的管理体制下，中央政府就有可能做到既预防不切实际农田水利工程的出现，以免浪费人力、财力，又可以对地方政府的欺骗行为进行处罚、对有功者进行奖励，有利于统一思想，坚定信心，避免听信浮议而缀修本可以兴修的水利工程。

第二，赏罚较为分明的考课制度。农田水利法明确把兴修农田水利规定为地方政府的重要职责，熙宁三年八月，又规定：每年岁终，各地要将各地农田水利情况上报司农寺，“天下水利兴修过若干处，所役过若干人功，若干兵功，若干民功，淤溉到田若干顷亩，增到税赋若干数目，农田开辟到若干，生荒地土增到若干”，以便司农寺对地方政府农田水利情况进行考课，并根据考课情况予以奖罚。熙宁六年九月，赐侯叔献、杨汲府界淤田各十顷。十月，命叔献理提点刑狱资序，周良孺与升一任，以赏淤田之劳。[41]熙宁七年六月，金州西城县民葛德出私财修长乐堰，引水灌溉乡户土田，授本州司土参军。[42]元丰五年十二月，前察访荆湖路常平等事司干当公事段询因根括水陆田四千一百余顷而受到减磨勘三年的奖励。[43]而阻挠地方兴修农田水利，或妄兴夫役，劳而无功者则要受到中央政府的处罚。熙宁四年二月，诏陕西转运司劾永兴军官吏擅止绝兴修万年县灞、浐水溉田因依以闻。[44]熙宁七年十一月，淤田司引河水淤酸枣、阳武县田，役兴而无果，于是令开封劾元检计按覆官。[45]元丰三年七月，前永兴军等路察访使李承之、前知司农寺丞庄岳、前提举常平仓沈披、蔡朦，转运判官张粢、杨蟠，各展磨勘三年，提点刑狱李南公、转运使赵瞻展二年，前转运使张诜、楚建中各赎铜二十斤，坐保明修永兴洪口不当。[46]这种有功者赏，犯错者罚的考课制度无疑会激励广大官民兴修农田水利的积极性。

第三，资金来源多样化。熙宁二年颁布的农田水利法规定，各地兴修水利既可以贷请官钱，也可以向富裕人户借贷。元丰元年四月，再次规定：“开废田兴水利建立陧防修贴圩埠之类，民力不能给役者，听受利民户具应用之类贷常平钱谷，限二年两料输足，岁出息一分”。[47]以保障兴修水利所需资金。水利工程特别是比较大型的水利工程，所需的资金较大，民间难以解决，允许借贷官钱，且收息低，无疑会促进水利工程的兴修。熙宁六年八月，三司认为：“浙西诸州水患，久不疏障，陧防川渎多皆堙废，今若一出民力，必难成功。”于是，中央政府贷官钱给浙西诸州，募民浚治堙废陧防川渎。[48]中央政府还拨款赐物给地方兴修水利。熙宁四年十月，京西转运司开修古淳河，给官米豆一千四百九十石。[49]熙宁七年，赐江宁府常平米五万石修水利。[50]元丰三年，中央政府赐米三万石，开苏州至杭州运河浅淀去处。[51]中央政府甚至以度僧牒的形式赐钱给地方兴修农田水利。元丰二年八月，因“出监主簿、斋郎告牒募人入钱，而久无应募者”，赐沩州度僧牒六百五十，偿水利司钱。”[52]此外，民户出私财兴修水利，也解决了部分资金问题。

2、制度环境

制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则，它是一国的基本制度规定，决定、影响其他制度的安排。[53]农田水利法得到了民户的支持，推行的制度环境较好，也是其取得良好效果的重要原因。

由于农田水利事业是公益事业，无论是富豪大姓，还是贫困小民，凡有田地者，均可从中受益，因而容易得到社会各阶层民户的支持。熙宁九年(公元1076年)，著作佐郎何友直知淳安县，询访古迹，修浚好已堙废的古渠，“谕临渠居民，各居界分，叠石固岸，以图经久，众皆悦从”。[54]不仅如此，民间还自发出资兴修水利。熙宁间，奉化县邑人王元章之祖出力创建刘大河碶。[55]熙宁六年十月，阳武县民邢晏等三百六十四户上言：“田沙碱瘠薄，乞淤溉。”并提出：“候淤深一尺，计亩输钱，以助兴修。”[56]熙宁七年六月，金州西城县民葛德出私财修长乐堰，引水灌溉乡户土田。[57]熙宁八年，太原府草泽史守一修晋祠水利，溉田六百余顷。[58]广大民户的支持为农田水利法在各地的顺利实施提供了较好的制度环境，成为农田水利法取得较好成果的重要原因。

总之，熙丰时期，北宋的农田水利事业得到了长足发展，全国各地兴修了大量水利田，淤田成绩巨大，一些河流得到了治理，出现了水利著作和新的治水工具。农田水利法的实施取得了良好的效果。制度安排得当，适合推行的制度环境是农田水利法取得较好成果的原因。

注释与参考文献：

①汪圣铎《两宋财政史》，第64页，中华书局，1995年7月。

②参见李华瑞《王安石变法研究史》，人民出版社，2004年6月版。

③陈池养《莆田水利志》，转引自郑学檬《中国古代经济重心南移和唐宋江南经济研究》，第92页，岳麓书社，1996年4月。

④郝玉麟等修《福建通志》卷三十，文渊阁四库全书本。

⑤脱脱等撰《宋史》卷九十六《河渠志》。中华书局，1977年(下同)。

⑥徐松辑《宋会要辑稿》食货63之187。中华书局，1975年(下同)。

⑦徐松辑《宋会要辑稿》食货70之11～12。

⑧脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

⑨徐松辑《宋会要辑稿》食货61之68。

⑩斯波义信《宋代江南经济史研究》，第217—218页，江苏人民出版社，2001年1月版。

⑾斯波义信《宋代江南经济史研究》，第218页，江苏人民出版社，2001年1月版。

⑿参见邓广铭《北宋政治改革家王安石》，第157—158，河北教育出版社，2000年12月版；汪家伦《熙宁变法期间的农田水利事业》，《晋阳学刊》，1990年第1期。

⒀脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

⒁脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

⒂脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

⒃脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

⒄武汉水利电力学院编《中国水利史稿》(中册)，第119—121页，水利电力出版社，1987年4月。

⒅脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

⒆徐松辑《宋会要辑稿》食货61之102；脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

⒇脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

[21]汪家伦《熙宁变法期间的农田水利事业》，《晋阳学刊》，1990年第1期。

[22]徐松辑《宋会要辑稿》食货61之102；脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

[23]脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

[24]脱脱等撰《宋史》卷二十三《河渠志》。

[25]参见邓广铭《北宋政治改革家王安石》，第162—169页，河北教育出版社，2000年12月版。

[26]据《中国水利史》(中册)，第159—169页《北宋黄河决溢统计表》的所列材料统计。

[27]姚文灏撰《浙西水利书》卷中，文渊阁四库全书本。

[28]刘秀生《新制度经济学》，第166页，中国商业出版.社，2003年10月。

[29]李焘《续资治通鉴长编》(以下简称《长编》)卷二百四十，熙宁五年十一月壬戌。中华书局，1979年(下同)；徐松辑《宋会要辑稿》食货61之99—100。

[30]李焘《长编》卷二百三十三，熙宁五年五月戊戌；徐松辑《宋会要辑稿》食货61之99。

[31]李焘《长编》卷二百四十一，熙宁五年十二月壬辰；徐松辑《宋会要辑稿》食货61之100。

[32]脱脱等撰《宋史》卷三百五十五《董敦逸传》。

[33]徐松辑《宋会要辑稿》职官42之62。

[34]徐松辑《宋会要辑稿》职官42之62。

[35]徐松辑《宋会要辑稿》职官42之62。

[36]徐松辑《宋会要辑稿》食货61之101。

[37]脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

[38]李焘《长编》卷二百一十四，熙宁三年八月己未。

[39]脱脱等撰《宋史》卷九十三《河渠志》。

[40]徐松辑《宋会要辑稿》食货61之102；马端临《文献通考》卷六《田赋考六·水利田》。中华书局，1986年(下同)；脱脱等撰《宋史》卷九十六《河渠志》。

[41]脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

[42]脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

[43]徐松辑《宋会要辑稿》食货63之188。

[44]李焘《长编》卷二百二十，熙宁四年二月戊辰。

[45]脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

[46]徐松辑《宋会要辑稿》食货61之103。

[47]徐松辑《宋会要辑稿》食货63之188、61之103。

[47]徐松辑《宋会要辑稿》食货70之11～12。

[48]徐松辑《宋会要辑稿》食货61之101。

[49]徐松辑《宋会要辑稿》食货61之101。

[50]马端临《文献通考》卷六《田赋考六·水利田》。

[51]张国维《吴中水利全书》卷十，文渊阁四库全书本。

[52]李焘《长编》卷二百九十九，元丰二年八月丁未。

[53]刘秀生《新制度经济学》，第166页，中国商业出版社，2003年10月。

[54]嵇曾筠等修《浙江通志》卷六十，文渊阁四库全书本。

[55]罗浚撰《宝庆四明志》卷十四，文渊阁四库全书本。

[56]脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

[57]脱脱等撰《宋史》卷九十五《河渠志》。

(来源：《中国社会经济史研究》2006年第3期)