清末官制改革与清王朝的灭亡

龚春英

通常情况下,改革是统治者缓和社会矛盾、稳定统治基础、推动社会发展的重要途径。1901 - 1911年,清政府也煞费苦心地企图借助改革达到这一通常目的。然而,事与愿违,清末所进行的为期十年的改革并没有使清王朝长治久安,反而将之送入坟墓。本文试图从官制改革的角度出发来探究清王朝灭亡的原因,以求教于同行。

1 科举选官制度的废除,使许多举贡生监突然陷入了前所未有的生存危机中,无形中增加了社会不安定因素,加重了晚清统治败亡的砝码科举制度是在中国封建社会延续了大约1300多年的选官制度。到了清末,科举制度在运行中的弊端日益严重,已经达到非停废不可的地步。1905 年,清政府不得不宣布:“著即自丙午科始,所有乡会试一律停止,各省岁科考试亦即停止。”[ 1 ]毫无疑问,科举制度的废除是件大好事,“不佞尝谓此事乃各国数千年中莫大之举动,言其重要,直无异古者之废封建、开阡陌。”[ 2 ]然而,其寿终正寝对于长期以来靠科举入仕为生的数十万举贡生监来说,无疑是晴天霹雳。科举制度的取消切断了传统教育与做官之间的链接,使他们顿时失去了人生的既定目标,而骤然陷入生存危机和对未来的极度恐慌之中。骚动和不安随之而来。

科举选官制度虽然停废了,但沉淀在人们脑海中“学而优则仕”的观念依旧根深蒂固。在这种思想的驱动下,经历了希望破灭的阵痛后,人们为生存发展计,不得不在狭小的社会空间中重新寻找新的突破口。出国留学、投考新式学堂或干脆弃文从武,成为当时读书人新的、最主要的三种谋生和入仕方式。但是,这三种方式都无一例外地增加了晚清统治败亡的砝码。

首先、科举选官制度废除后,学堂选官制度暂时取而代之,成为选官正途。清政府相应地颁布了奖励游学和各学堂奖励章程等措施。这样,归国留学生和高等学堂毕业生若获得学部奖励,就又可以跻身仕途。这无疑又燃起人们新的希望,暂时平息了人们心里的怨气。因此,一时间,出国留学和投靠新式学堂成为热门。以法政学堂为例,它由于被看作官僚养成所而更加成为人们追逐的重点。面对这股强劲势头,清政府不得不一再放宽对入学资格、办学条件的规定。私立法政学堂和法政速成班迅速崛起,学生人数猛增。由于“毕业人数逐渐增加,而官缺之增设有限”,仕途很快拥滞不堪,“学生得官之后仍复置之闲散”, [ 3 ]就读新式学堂毕业后仍找不到合适的职位。人们一时的满足不久就被再次的困窘所代替,社会上又一次出现了一大批对社会不满、仕途失意的人群。

其次、许多青年出国留学后,目睹了中西文化巨大的差异,他们的心态发生了很大变化。他们在国外接受了近代先进知识的熏陶,逐渐感悟到造成中国如此落后的祸端就在于清政府的腐败无能。因此,出国留学就不再仅仅是当初所追求的功名利禄,而是逐渐发展成为救国图强。走向反清的道路便不可避免。当时许多读书人就是抱着“反清救国”的心态而自费出国的,这一现象本身就“表明清王朝对他的臣民失去了往日的控制能力。”[ 4 ]清政府本欲通过遣送留学生、奖励游学达到培育新政人才,巩固皇权的目的,到头来却为自己培养了一大批王朝的掘墓人。

最后,走上参军入伍道路的读书人也同样如此。在科举制度废除前的1901年,清政府就宣布停罢武科,从而使行伍入仕更为便捷。那些丧失生计、又没钱出国留学、不能入新式学堂的读书人便纷纷选择入军营。如新军第九镇征兵时,“投笔从戎者相当踊跃”,许多革命党人和热血青年如赵声、熊成基、柏文蔚等都投奔而来,“名门寒俊相率从戎。”[ 5 ]但是,由于财政困难等多方面的原因,清政府最初设想的扩军计划根本难以实现。这样,僧多粥少,军中不仅升官无望,而且连军费开支也难以保障。大多数人指望参军入仕的幻想惨遭破灭,于是他们结成团体,成为社会革命的激进分子。

革命党人也趁机在军中进行宣传。这些受进步思想影响的新式军人,与腐朽的清王朝可谓格格不入。对于清政府来说,不啻于一股异己力量。因而清政府企图通过编练新军以巩固自己摇摇欲坠的统治,只能是希望渺茫,适得其反。当然,这也是清政府所始料不及的事。

2 清政府实行的中央官制改革,名为打破满汉差别,实为巩固皇权,从而激化了本来就十分严重的满汉矛盾清末官制改革首先是从中央官制改革入手的。清政府根据奕劻等人的意见,仿效西方三权分立原则,采取或增或裁,或保留或合并的方法,对中央政府各部门的设置作了较大的调整。比如,将工部、商部改为农工商部,将户部与财政部合并为度支部;改刑部为法部,改兵部为陆军部等。此外,中央各部门的官员设置情况也较以前有所不同。

应该承认,清政府对中央官制进行的改革不失其进步性。改革前的中央各部门职权不清, “数人供一职,其半为冗员”,常常导致“贤者累于牵制,不肖者安于推诿。”[ 6 ]官制改革后,不仅旧有政府中一些无关紧要的部门被裁撤了,而且各部门都精简冗员。这既有利于改变过去机构臃肿、内部涣散、行政效率低下的弊病,还节约了行政开支。从客观上讲,改定后的中央各部门、更为精简、更符合时代需要。它是清政府在西方强劲势力的冲击和国内各阶层的压力下所做出的积极反应。

然而从主观上分析,清政府力主改革的目的并不是真正要革除弊病,其真实用心在于巩固皇权、挽救濒临破产的统治,也可以说是为了王朝自救。另一方面,清政府名义上是要消除满汉畛域,实际上是要借机削夺汉族封疆大吏的势力。这一主体思想必然会渗透到改革的方方面面。因此,对于一些无关痛痒的部门取舍、或细枝末节的修补性措施,清政府会作拥护态;一旦改革触及到敏感部位,或关系到满族亲贵的既得利益,他们就会或推委或搪塞,甚至不惜采取欺骗手段,从而激化了本来就十分严重的满汉矛盾。新制定的中央官制处处反映了清政府扬满抑汉的意图。“皇族内阁”

出台后,清政府借厘定中央官制之机,行加强满人势力、巩固皇权之实的居心更是“路人皆知”了。

汉族地主们指望权利分配的天平能向自己倾斜些,因而热情响应变革,最后却换得满族亲贵“联翩而长权,汉人之势大绌”[ 7 ]这样一个令人心寒的结果。载泽当政后,满清亲贵更加肆无忌惮地狂揽大权。这种不平衡不可避免地会激起汉族官僚的强烈不满,促使他们“由不满而失望,由失望而怨恨”, [ 8 ]从而加大他们与满清王朝的离心力。

如果说慈禧太后在位时,慑于她一贯的威望,这种矛盾会隐而不化的话,那么, 1908年,光绪皇帝和慈禧太后相继去世后,清政府已经完全丧失了能够有效驾驭时局、协调纷争的能力,满清贵族包揽军政大权只能是暂时的表象而已。

矛盾的公开化、表面化只是时间问题了。因此,清政府进行的中央官制改革注定是一场两败俱伤的权力角逐,由此而引发的满汉矛盾也将成为革命的催化剂。

3 清政府实行的地方官制改革打破了地方督抚专制独裁的局面,实际上是要集权于中央,因而遭到地方官吏的反对,扩大了地方与中央的离心力长期以来,中国封建社会司法行政不分,地方官一人“萃地方百务于其身。”[ 6 ]督抚作为各省的最高行政长官,身兼数职,权势更大。处理中央与地方的关系问题一直以来都令清政府十分头疼,到了清末则更为棘手。

太平天国运动之后,地方督抚的权力迅速膨胀。相比之下,中央大权却日渐旁落,成为清廷的一大心病。特别是八国联军入侵时,在李鸿章、张之洞、刘坤一的领导下,南方和长江领域13个省竟成立“东南互保”,拒不执行清政府宣战的旨意,令清政府当局深感椎心之痛。这也刺激清政府痛下杀手锏,决心改革地方官制,集权于中央。

1907年,清政府颁布外官制,即地方官制。地方官制改革的宗旨是:“明权限,去隔阂,通朝野之情谊,去官吏之责成,期有合于立宪国行政机关之制。”[ 1 ]清政府主要进行了两方面的改革: 1、削减地方督抚的权力。1907年9月,编制馆拟定出外省官制,对督抚的权力进行了重新分配。“以布政司专管民政,兼管农工商,以按察使专管司法上之行政,监督高等审判厅,另设一财政司,专管一省之财政,兼管交通事务。”目的是“以专责成而清权限。”[ 6 ] 2、对地方督抚进行频繁变更。从维护统治的连续性和稳定性考虑,清政府以前一般对各省督抚实行的是久任制。改革地方官制时,鉴于地方督抚权倾势重,清政府采取频繁更调的方法,想借此减少地方督抚揽权的机会。如南方重镇江苏省的总督,“在三年之中竟更动四次,而巡抚也调了三任。”[ 9 ]这一时期动作最大的当属对袁世凯和张之洞的调任。时任两湖总督的张之洞和直隶总督袁世凯是当时地方督抚中最有影响的人物。

1907年7月,清政府将他们同时调入军机处,任军机大臣。

这种明升暗降的伎俩,明眼人一看就清楚。

从表面看来,清政府将地方督抚的权限缩小了,还不显山不露水地解除了两个心腹大患,地方官制改革确实起到了预期的效果———集权于中央。实际上,清政府这种拙劣做法的结果只能扩大中央与地方的矛盾,导致在表面的平静下酝酿着更大的动荡。

清政府居心叵测,地方督抚当然心知肚明,肯定会进行必要的反对。以司法独立为例。地方官制改革的一项重要内容就是打破过去司法行政混然不分的格局,使司法权脱离行政权,在各省、州、县相应地设立高级、中级和初级审判厅,作为地方审判机关。这样,案件的审理不再由臬司、督抚核转,行政官不能受理诉讼。这其实是清政府借机削夺地方督抚实权的一个举措。两湖总督的张之洞极为反感,他多次致电军机处厘定官制大臣,反对裁撤知府及设立高等审判厅,认为这是照搬日本模式,不符合中国实情,并危言耸听,“不过数年,乱党布满天下,羽翼已成,大局倾危,无从补救,中国糜烂,利归渔人。是本意欲创立宪之善政,反以暗助革命之逆谋。”[ 10 ]张之洞的预言应验了。清政府的官制改革确实助长了革命的气焰。但并不是他所认为的,是司法独立导致的,而是源于统治阶级内部的矛盾。清政府强制性地收权于中央,使地方督抚深感不信任。尤其是张之洞和袁世凯被裁抑,无疑起着“杀鸡给猴看”之功效,促使地方督抚在同病相怜的情况下,互通声气,进一步与清政府离心离德,使本来就十分严重的中央与地方间的矛盾更为激化了。

综上所述,清政府力图通过官制改革,达到集权于中央,巩固满清王朝统治的目的非但没有实现,反而增加了社会动荡因素,激化了满汉间的民族矛盾、扩大了地方与中央的离心力。再加上腐朽无能的清政府已经失去了有效协调各种矛盾的能力,所以它所进行的这种亡羊补牢式改革只能以失败告终,并且为革命风暴的到来制造条件。

参考文献:

[1] 朱寿朋. 光绪朝东华录(五) [M ]. 北京: 中华书局,1984. 5292, 5580.

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[5] 茅乃登,茅乃封. 辛亥革命江苏地区史料[M ]. 南京:江苏人民出版社, 1961. 395.

[6] 沈桐生辑. 光绪政要( 32卷) [M ]. 台北:文海出版社,1966. 2307, 2311, 2393.

[7] 朱 英. 晚清经济政策与改革措施[M ]. 上海:华中师范大学出版社, 1996. 279.

[8] 候宜杰. 二十世纪初中国政治改革风潮[M ]. 北京:人民出版社, 1993. 559.

[9] 胡春惠. 民初的地方主义与联省自治[M ]. 北京:中国社会科学出版社, 2001. 21.

[10] 苑书义,等. 张之洞全集(266卷) [M ]. 石家庄:河北人民出版社, 1998. 9576, 9577.

（资料来源：《忻州师范学院学报》 2007年6月）