略论中国封建王朝的监察制度
高文浩
众所周知，中国封建王朝政治制度的最大特点，在于它的“大一统”。这个大一统不仅指它统治的范围，疆域辽阔广大，更主要指它是一个中央高度集权的国家。这种大一统的特色与西欧各封建小国相比，无疑有自己的特点，构成国家政权机构之一的监察制度也不例外。
为了维系庞大的封建官僚机器能够正常运转，如何完善监察机制，提高监察成效，必然成为历朝统洁者殚精竭虑的问题。对监察的职能，元朝皇帝忽必烈说得再明白不过：中书是我的右手，枢密是我的左手，御史台是我用来医两手的。正是这种作用，监察部门历来受到皇帝的高度重视。秦的最高官僚——“三公”中，专管监察的御史大夫就占了一个；东汉光武帝时，“三独坐”有两位是管监察的御史中丞和司隶校尉。
监察机构的设置，大约从西周便开始了。《国语·周语上》载：“故天子听政，使公卿列士献诗，瞽献曲，史献书。庶人传语，近臣近规，亲戚补察。瞽史教诲。蓍艾修之。而后王斟酌焉，是以事行而不悖。”而真正形成监察制度者，当推秦朝设置的“御史府”始，经历代王朝逐步完善。清朝制定了最完备的一部监察法典——《台规》，使中国封建社会条件下的监察制度达到了它发展的顶点。其间颇多利弊得失，亦颇多耐人寻味，予人启迪的东西。
一、“同构性”——监察机构设置的大同小异
不管世时苍桑怎样变化，王朝怎样被推翻重建，亦不论是汉民族或少数民族执政，历代王朝总的监察机构、监督运作机制几乎是大同小异，具体表现在构建的组织系统，官制的设置、官位的规定诸方面，现将几个主要朝代加以对比。
秦的监察系统 （中央）御史府。御史大夫（三公之一）、御史中丞，御史丞，御史——（地方）郡。郡监——县。县丞（兼职）——乡。啬夫（兼职）——亭。亭父（兼职）。
汉的监察系统 （中央）御史府。御史大夫（副丞相）、御史中丞、侍御史、司隶校尉（主管京畿等地区）——（地方）州。刺史（位卑）——郡。监御史——县。督邮。
唐朝的监察系统 （中央）御史台（下辖台、殿、察三院）。御史大夫（正三品）、御史中丞（五品）——侍御史（正七品）、监察御史（正八品）——（地方）道。观察使，采访使——州。录事参军——县。主薄（兼职）。
宋的监察系统 （中央）御史台（下辖三院）。御史中丞、侍御史、监察御史——（地方）路、道。走马承受——州、府。提点刑狱——军、监。录事参军——县。县丞（兼职）
明的监察系统 （中央）都察院。左都御史（正二品），左副都御史（正三品）——（地方）道。监察御史（正七品）——省。按察使——府州。通判（兼职）——县主薄（兼职）。（明在中央还另设一独立监察机构：六科，每科设给事中一人，正七品。主要负责对吏、户、礼、兵、刑、工六部的对口监察。）
清的监察系统 （中央）都察院。左都御史（辖道御史、六科五城察院——（地方）道。监察御史、右都御史按察使——府。通判（兼职）——县。县丞（兼职）。
纵观这几个朝代，不难发现，整个监察机构的设置无多大变化，连机构名称、官名和品位都大同小异。中央一级官高位显，拥有大权。但担任对地方监察的官员，职衔却较低，大多为七品官。这是一种以小制大的方法，迫使执行监察任务的官员兢兢业业努力勤政。汉武帝规定州刺史（专管地方监察）必须干过九年才可望升迁。
监察机构设置反映了中国封建王朝政治体制的超稳定性。亦折射出封建统治集团的共同的阶级属性。当然，随着历史和社会的发展，尤其是各王朝建立时所处的不同的时代背景和其它原因，其监察制度的监察机制，运作方式等必然有所变化。
二、差异性——强化皇权政治的需要
推动历朝历代监察制度在“度”的范围内变化的原因固然很多，但根本的一条是为了加强皇权。一部封建监察制度史，从某种意义上看，可说是一部维护皇权独裁史。
魏晋南北朝时期，战乱频仍，政局多变，王朝更迭频繁。对于统治者来说，当务之急是稳住政局、巩固和改善统治，以求长治久安。其中广开言路，虚怀纳谏，以顺应民心则成为人主的明智之举。这样，自秦汉以来的言官谏议形式在这一时期得到进一步制度化而成为监察工作的一个重要组成部份。
三省制度在南北朝时已成定制，门下省的重要职责之一便是谏议。他们“掌规谏”“认谏净为职”。谏议的对象主要是皇帝，这时的门下省长官权力很大，对不听劝谏皇帝，制度规定可行“封驳权”，迫使皇帝收回成命。例如东晋简文帝临崩前，诏大司马恒温摄政，群臣反对无效，侍中王坦之即“自持诏入，于帝前毁之”，“帝乃使坦之改诏焉。”（《晋书王坦之传》）。到了唐代，太宗以隋史为镜，深知水能载舟亦能复舟之理，于是谏议制度得到充分完善。唐太宗要求廷中官吏可随时纳谏并在中书、门下二省设置了专管纳谏的官员，长官散骑常侍官居三品，谏议大夫为五口，还有补阙、拾遗若干（七——八品官）。唐初很多名臣如魏征，褚遂良等都是从谏议大夫走上宰相高位的。然而到了宋朝和宋以后，这种对皇帝的纳谏制度遂渐变味变型到明清时已完全消亡，原因就是一个，不利于皇帝的独断专行。
宋初，鉴于五代十国，君王大权旁落的教训，谏议大夫、补阙、拾遗多被派到地方任职而不专“言事”，在制度上则进行“台、谏合并”使向皇帝谏议的“谏院”进一步向监察百官转化。御史台、谏院合一，谏臣“出居外任或兼领余司”的做法，使得朝廷“尧鼓虽没，寂寥无声”，成为皇帝驾驭群臣、钳制宰相的得力工具。
谏议制度的这种变化乃至完全取消，充分说明了皇权是愈到后来愈是强化，直到走向它的反面。
历代统治者在弱化对自己监督的同时，必然加强对中央和地方官吏的监察，历代监察制度的变化，新的运行机制的建立的总原则就是有利于皇权的强化。西汉武帝时创立的“刺史制度”，便是证明。
汉武帝时，疆域不断扩大，行政机构，郡国数亦大为增加，原有监察系统已不适应统治的需要。汉初，对地方的监督一是派员常驻，二是不定期派监察御史巡察各郡。这种方法很快显现出它的弱点：一是管理较为混乱，头绪纷然难理，二是中央常年派驻地方的监察官员时与诸侯王或地方长官相互勾结、屡生叛乱，御史监察已不可信。武帝元封五年始下决心“初置部刺史”。
汉武帝设计建立的刺史监察体制和它的运转模式，确有独到之处。首先，刺史由皇帝直接委派出刺地方，垂直向下延伸皇权，无任何官吏可敢与之抗衡。第二，职权明确，任务单一，刺史只管监察，对象主要州一级的地方长官。第三，刺史虽说权力很大，但所受限制亦大，他只能以“六条”问事，超出六条范围问事即为违法，对官吏只有“劾奏”权，没有罢免权处罚权。另外，刺史官阶不高，奉禄只有六百石，在职九年后，才可望升迁。这就迫使刺史竭尽全力去“纠劾”。第四，刺史本人受到双重监督，它的活动直接受御史中丞和丞相司直的指挥和监督，刺史轻易不敢有越轨之举。这种职权分明的监察制度对汉朝加强地方的控制起了重要的作用。
三、异化性——统治者手中的“双刃剑”
历朝统治者为加大监察力度，使用的手段大致有二，一是提高中央监察官员的级别，使其机构和长官具有权威性。宋朝的“台、谏”监察机构使“中书，枢密院亦不敢与御史府抗威争礼，而反畏悚而尊事之。”（《上孔中丞书》）历代王朝差不多都有不定期派员巡察地方的举措。西汉时期有“绣衣直指”常奉皇帝之命，专办地方大案要案，可以独断赏罚，直至诛杀地方官员；魏晋南北朝时期，对地方的监察主要是中央不定期派员巡察，唐代，中央的御史分春、秋两季巡查地方，后来发展成由御史分任十道巡按，权力更大，明朝时则干脆建立了“巡按御史”制度。出使巡察的御史代“天子巡狩”，地位与省级长官平级，这一制度到清后演变为总督，巡抚之制。总督，比巡按御史的权力更大。
上述巡察地方的官员在组织系统上仍隶属于御史台或都察院。监察机构的权威性可见一斑。二是在具体操作上，历代的作法可归结为二句话：以小制大，以内制外。即负责巡查地方的监察御史官职很低，一般为七品，官（监察官）属中央机构官员，代表皇帝和朝廷外出视事。这种以小制大，以内制外的办法，既可以提高科道官执行监察的权威性便于对地方的控制，又可以抑制他们飞扬拔扈滥用权力。
统治者的用心不可谓不良苦，然而事物总是有它的两面性：在加大监察机构的权力的同时，也隐伏着监察权力的异化。西汉初期到位的刺史制度便是这样。至东汉时，刺史的职权已遂步扩大，获得了行政权、兵权，发展成为州一级的最高行政长官。魏晋以后，战乱不断，刺史兼领军职开始流行，不兼军职者称为“单车刺史”。到南北朝，“单车刺史”已不复存在，各州刺史均兼将军职，刺史兼军职已制度化，刺史已完全失去它原来的职能。至唐朝，诸州长官仍为刺史，直到宋朝一代才告结束。
鉴于监察部门的重要性，很多朝代对御史们都想方设法给予严密控制，对他们往往施行双重或多重监督。宋代监察制度的一大特色便是互相纠劾。《宋会要辑稿》载：“百官起居，文班失仪，右巡使弹奏，武班失仪，左巡使弹奏，左、右巡使失仪，即互相弹奏；如两不弹，则閤门使弹奏；閤γ攀共坏蛐帐沟唷！闭庖徽叛厦艿牡劾网，由皇帝总握其纲绳。明朝的监察可谓无所不包，连思想是否纯正也在监察之列。《明史》卷73《都察院》中规定：“凡学术不正，上书陈言，变乱成宪，希进用者，劾。”还有法外监察机构，那便是皇帝亲自掌握的东厂、锦衣卫。有明一代，厂卫对官员的监察，作为法外制度，比法定制度的影响更大。然而当监察者一旦失去或摆脱了被监察的时候，便开始异化，而成为封建王朝的对立面，成为加速王朝崩溃的催化剂。厂卫目无法纪，滥用权力历朝莫此为甚。买官鬻爵，贪污受贿栽脏陷害、诛锄忠良多为他们所为，明朝之所此亡，有一半得归于他们。
西汉建立的刺史制度也是这样，他们在后期执法过程中，或培植亲信，私结党羽，或与地方沆瀣一气，欺上瞒下，渐夺地方军政大臣，异化为被弹劾的对象而朝廷终无可奈何。这是势之所迫，非人主之初衷也。
统治者手中的这把监察之剑，弄不好会割伤自己的。
四、脆弱性——“强干弱枝”最终与己愿违
中国历代监察制度都有一个明显的缺陷，那就是对京师百官的监察重于对地方官吏的监察。这无论从官职高低的设置，赋予权力的大小，或是从组织系统上来看，均是如此。监察京师的官员，官高位显，巡查地方的监御史则官低位末。在组织机构上，中央派驻地方的监察御史往往只设于省级，将机构设到府一级的朝代很少，府以下的县乃至县以下的行政组织，则几乎没有。专司监察的官员，绝大多数是府县长官或副手兼领，或“自纠”。为什么呢？大概他们认为最直接危及王朝存亡的威胁主要来自朝廷中的显贵大臣。史实也确实如此，很多王朝皇位的更迭往往是官廷政变所致，对那些手握各种大权的“三公九卿”们自然是放心不下，于是察监的重点便放到他们身上，而形成“强干弱枝”的监察模式。
将这种模式再作分析，便可发现，此种作法归根结底是极端个人主义的产物，说穿了，是为了他们自己能坐稳皇位。他们最关心也最耽心的是官廷政变。因为，一旦大权旁落，那些忠于主子的臣下们，包括监察员们每每看风使舵，另随新的权势者，皇位也就岌岌可危了。
一般地说，一座房屋坚固与否，首先取决于地基是否打牢，一个国家要求安定，首先取决于基层社会的稳定。“风起于青萍之末”“千里长堤，溃于蚁穴”的道理，一些开明之君如唐太宗之流是知道的，所以有“贞观之治”。尤其是当王朝处于末期，山雨欲来风满楼，皇冠将坠之时，那有闲工夫来理顺这些关系，明末崇祯皇帝不是不想有所作为，然而千里长堤已毁大半又怎能挽狂澜于既到。
这种“强干弱枝”，“重上轻下”的监察体制，对确保皇帝本人的位子是大有好处的，但对于整个王朝的延续则是不利的。
封建王朝监察制度的脆弱性，还表现在他的制约机制上。无论何朝的监察手段怎样严密如何周全，监察的组织路线却是始终不变的：用官吏监察官吏。纵观历朝历代还没有发现有发动庶民对官吏进行监察的记载。刘邦为夺政权于霸上“约法三章”不是要老百姓跟他提意见；西汉武帝时搞的“草缗告缗”，针对的是偷税、漏税的富豪大户。南北朝时期，到是非常鼓励社会检举官吏不法之事，然而举报人也多为下级官吏，哪有庶民的份，况且这种作法仅是在那个特定的社会背景之下——政局动荡，政府鞭长莫及——施行的，就是有纳谏美名的唐太宗纳谏也不过止于敢言的官吏，武则天创立的“知匦制度”，举报箱也只设在朝廷之上，黎民百姓哪能进去检举。
这也怪不得封建统治者们，阶级属性决定了他们不能也不敢把各级官吏置于庶民的监督之下。这一点是封建监察制度脆弱性在阶级属性上的反映，也是最致命的而又无法克服的。这种以官治官的监察制度，在王朝的初期和中期有效，一到末期，阶级矛盾或民族矛盾异常尖锐，各级官僚为了捞最后一把，必然使土地兼并严重，贪污腐化大行，卖官鬻爵完全公开。为了共同利害关系，又必然是官官相护、狼狈为奸。清未著名的“杨乃武与小白菜”一案，最为典型地说明了这一点。
将以上四个方面的内容加以归纳，我们可以得出这样一个结论：历代封建王朝的监察制度在历史的发展过程中，对于我们统一的多民族国家的形成和巩固，曾经起过积极的作用；对于今天的政治体制的改革、纪检监察制度的建设，仍可供借鉴。然而，不论封建王朝的监察制度如何完善。如何严密周全，都无法解决封建王朝固有的内在矛盾，挽救不了封建剥削制度必然灭亡的命运。
原文出处:贵州文史丛刊 1996.01
