试论晚清漕运官制变革

倪玉平

晚清是传统政治制度面临全新挑战并从中滋生变革的重要时期。在此过程中，传统政治制度所遭遇的外部压力，所发生的蜕变，以及如何适应新的局面，都是值得研究的重要问题。清承明制，河运漕粮，但自中叶后，因自然条件和社会条件的变化，原有的漕运体制难以维系。道咸以降，海运逐步成为漕粮运输的主要方式。随着漕粮海运的进行，原来维持河运的体制失去了赖以存在的合理性和合法性，逐步走向崩溃，并导致诸多变化。这种变化，既受漕粮海运的推动，又反对来巩固了漕粮海运的地位。本文拟以此为例，简单探讨晚清政治制度变革的一些特点。

一、裁撤漕运总督

为顺利运漕，清初设置了一套完备而庞大的漕运官制：漕运总督驻淮安，统领漕政，凡收粮起运，过淮抵通，“皆以时稽核催趱，综其政令”[1]；各省粮道，监督漕粮征收和起运；征收漕粮由州县官员负责；河道总督和各省督抚负责催攒漕船；漕粮抵京通，又设仓场侍郎、坐粮厅、大通桥监督等官员；具体的漕运事务，则由数量庞大的运丁来承担。

漕运总督在原有河运体制中督促不力，早就有人指出来。咸丰元年七月初四日，陈若木给冯桂芬写信，主张撤裁总漕，漕标改归绿营，通仓则仿海运之例，专派钦差大臣监收，他认为，如此一来，勒索与帮费自然减少，浮收也会随之而变轻，“若能裁去一总漕，加派一钦差，其余悉照嘉庆年间旧章，而漕无起色，民不稍苏，我不信也”[2]。同治元年二月，工部尚书王庆云奏称，江苏省江北各属，原归江宁布政司管辖，自咸丰十年失陷，“诸事难以应手”；同时，因河运未行，漕运总督公事无多，他主张改漕运总督为江北巡抚，移驻江北适中之地，统管江北事宜，改漕标为抚标，“俟苏常克复，仍复旧制”。朝廷认为，王庆云之奏章，“自系为因时制宜起见”，命曾国藩等人议复[3]。不久，镇江军情紧急，清廷特命江苏巡抚李鸿章前往救援，而镇江地处江苏中部，于淮扬、苏常及南京等处均可联络，军务与地方事务也可管理，故曾国藩奏称：安庆克复后，水路得以畅通，用轮船递送文书，往返不过旬日，“声息不隔，呼应尤灵”[4]，将王庆云之议否决。

随着江浙漕粮海运的进行和湖广等省河运漕粮的停止，太平天国期间，漕运总督更多的精力是参加镇压起义。比如咸丰十一年十月，漕运总督在清江与太平军相遇，“行至河下地方与贼接仗，……割取首级三十七颗”，第二天再次接战，“连开大炮，轰毙马贼十数名，步贼数十名”[5]。同治五年，捻军张宗禹冒充清军偷渡运河，“幸漕帅亲驻率众，早将该处安兵设炮台，补以练丁，又于成子河防厚集兵力，以资扼御，是以该逆屡扑屡却，颇有斩获”[6]。而漕运总督邵灿在捻军纵横江北之时，“力筹妨剿，屡遏寇氛，地方赖以保全”，逝世后，他还缘此而进入江南名宦祠[7]。漕运总督如此大规模地参预军事活动，在清朝历史上却是绝无仅有的，并在事实上成为对漕运体制的一种改良。

尽管如此，漕运总督原有职守的无所事事，确也是事实，故主张将其裁撤的呼声渐高。光绪二十四年，以康有为为代表的维新派人士开始在政坛上崭露头角，力主废除漕运总督。康有为认为：“中国政治之失固多，而未有若漕运之甚者矣”。当此上下交困之时，尤不应以有用之巨款，销于无用之地，所以应该立即“停废漕运，尽裁漕官，其所卫官兵，或改充巡警或改充屯田”[8]。在他的影响下，光绪帝颁布了对漕运制度进行清查的文书，废除全部漕运机构，相关人士均交各省处理。但是，随着慈禧太后的掌权，所有漕运机构都得到了重建。

光绪二十八年，漕运总督陈夔龙以退为进，主动请裁：“自军兴以后，丁运停止，河督裁汰，前漕臣遵旨移驻清江，督兵防剿管河运，至今因之。”虽然防护河工亦属重要，“究与本缺名实不甚相符”，所以向朝廷请示裁撤[9]。不过，当时政务处会同吏部议奏时表示，“漕督之设，原不专为治漕，现河道总督既裁，湖堤各工均归漕督经理，此时应请暂缓裁撤”[10]。

两年后，又有张謇建议徐州建省。张謇认为，徐州建省有“二便四要”，“海运通，铁路即达，输挽不绝，漕督可裁，未尽事宜，以徐州巡抚兼之，原有厘金协饷、苇荡所入，以养标兵，一转移间，亦可资挹注。”[11]御史周树模也奏请裁撤漕运总督，他称：“与其仍留漕督徒拥虚名，不如径设巡抚有裨实用”。政务处在议复他们的意见时表示同意：“将漕运总督一缺即行裁撤，改为巡抚，仍驻清江，照江苏巡抚之例，名为江淮巡抚，与江苏巡抚分治，仍归两江总督兼辖，一切廉俸饷项衙署标营均仍其旧”[12]。光绪三十年十二月二十二日，清廷发布上谕：“江北地方辽阔，宜有重镇，顺治年间改设漕运总督，原兼管巡抚事，现在河运全停，着即改为江淮巡抚，以符名实而资治理，即以原驻地方为行省，江宁布政使所属之江淮扬徐四府及通海两省直隶州全归管理，仍着两江总督兼辖，各专责成。”[13]

裁漕运总督而设立一江淮巡抚，从本质上讲并无太大差别，不久即招来反对呼声。翰林院侍读学士恽毓鼎将苏淮分不分省的调查意见进行上报，其中主张不必分省和立即撤掉江淮巡抚的共有74件，主张保留的只有7件；同时，两江总督周馥也上奏，“亦以分设行省不如改设提督为合宜”[14]。经此波折，政务处决定，改淮扬镇总兵为江北提督，文武并用，节制徐州镇及江北防练各营，仍以淮扬海道兼按察使衔，而江淮巡抚一缺，“自可毋庸设立，旧有漕标官兵即作为提标”[15]。

二、相关官员之变更

在清廷游离于是否裁撤漕运总督时，与漕粮体制关系极为密切的粮道及其它官员也开始纷纷裁撤。如湖北粮道改为施鹤兵备道[16]，山东粮道则因为在任的粮道周开铭因病出缺而乘机裁减[17]。到光绪三十三年，庆亲王奕匡等人在改定官制时，更明确提出，“督粮道或粮储道、粮道，除江苏、浙江两省督运应留外，其余应由各直省督抚酌量裁并以归一律”[18]。

因为此时正值“新政”时期，所以清廷还对相关的漕运体制进行了官制上的调整，在《财政部官制草案》之第八条，系与漕运相关，“漕仓司所掌事务如左：一、直省解运漕粮本色事项；二、漕粮改折事项；三、京外各仓积储米谷事项；四、仓米支放事项；五、截漕及筹备赈款事项”[19]。由此可见，他们所设计的方案，是将原来户部云南清吏司的工作纳入了仓场侍郎的职务范畴。

河运总督与漕运息息相关。清承明制，于顺治元年(1644年)设河道总督，驻山东济宁，此为清代最早的河官。后经多次调整，最终确立北河、南河、东河三河道总督，其中北河由直隶总督兼管，南河由漕运总督兼管，东河则专任，称“河东河道总督”，与漕运总督同为正二品，并兼兵部侍郎右副都御史衔，与各省巡抚的品秩和兼衔相同。

咸丰十年六月，因海运停止，河员无事，御史薛书堂主张裁汰河督，改设漕河总督。当时仓场侍郎宋晋表示支持，他说，漕督驻淮安，河督驻清江浦，相距仅30里，“而河臣所辖之区皆漕臣督运必由之地，南河现既无工，漕督亦因河运暂停，无所事事，似可裁并”。官省而地仍扼要，费节而事不多增[20]。朝廷经讨论后认为，江南河道总督统辖3道20厅，官员数百，“官多阘冗，兵皆疲惰，虚费饷需，莫此为甚，所有江南河道总督一缺，着即截撤”。所有江北镇道以下各员，则“均着归漕运总督暂行节制”[21]。

至此，只有河东河道总督系专职，而自黄河改道以后，直隶、山东两省河工已归督抚管理，所以自同治元年，裁撤之声即不绝于耳。光绪二十七年（1901年），河督锡良主动上奏，“漕米改折，运河无事，河臣仅司堤岸，抚臣足可兼顾”[22]。结果，朝廷顺水推舟，将河东河道一缺裁撤，关防收缴，规定一切水利事宜归河南巡抚兼办，并命令锡良将应行裁汰各员弁及兵丁分别综理[23]。这样，河工系统至此全部转入督抚的管辖之下。

在裁撤官员的同时，也曾出现过设立海运总督的提议。光绪六年十一月，内阁学士梅启照奏称：“近年江浙两省海运百万石，招商局与沙船分装，并无大员督押，设海上有事，在在堪虞，终非长策”。在这种情况下，不如添设海运总督，驻扎山东烟台，南联吴淞，北接大沽，“并须假以事权，令其节制沿海各省水师将弁，无事则督运，有事则调度，亦预备不虞之一道也”[24]。对此，直隶总督李鸿章表示反对。他指出，多一衙门即多一重勒索，“如虑海上有事，固非宁设一大员所能为力，如令其节制沿海本师，则既有南北洋大臣及各省督抚，又有添设外海水师提督，又设漕督，未免号令纷歧”[25]。两江总督刘坤一也表示，“海运于防务无涉，且已办有定章，诸臻妥善，无庸另设总督以滋烦扰”[26]，此事就此搁浅。

另外，江苏巡抚丁日昌也提议，在全国建立三支水师，江浙设于吴淞，鲁豫设于天津，闽粤设于南澳，各配轮船10条，艇船20条，“无事则承运漕粮，有事则首尾相应，明靖内奸，暗御外侮”，也就是说，他想建立类似寓运漕与御侮相结合的多功能部队。但是曾国藩表示反对，“此事造端宏大，经费不赀”[27]。加之各省督抚意见不一，最终作罢。

三、运丁制度消失

运丁是河运漕粮官僚体制的基层人员，清廷以运丁为中心，形成了以漕船和屯地为特色的配套机制。其中，漕船保持6300只左右的水平，运丁65000余人，屯地700余万亩[28]。随着漕粮海运的进行，这种依靠国家资助的制度失去存在的理由。在逐步解决漕船的基础上，清廷又开始着手处置运丁、屯田的问题。这两者互相依存：废除运丁，必然会停止屯田；废除了屯田，运丁也无从谈起。

咸丰七年，清廷要求将河运漕船变卖，“近年江浙二省办理海运，湖广等省办理折色，所有停运军船，前经户部奏请，将年分较远者迅即变价”[29]。尽管当时的实际情况是，“满号各船，在途则为舵水人等常川栖宿，在次则各船厂无力收买”，但清廷仍然规定，“军船除调赴江南平望屯兵塞口，或经遭风漂淌、板片无存，均毋庸议”，其余各船每船应返底料银51两，均要于“应给苫盖各款借拨军需项下，按数扣收”[30]。

七年年底，江苏上报：江苏直辖江安等31帮额设漕白船1812只，到咸丰三年（1853年），满号船只为879只，另有被太平军焚毁船13只，驻扎兵勇打毁船24只，风火事故船19只，均须豁免。没有满号及满号尚堪加修船则为100只。共有交费船879只，每船51两，共返银44829两；苏道403只，返银20553两，均在额征漕仓银两等项下扣抵[31]。其它各省与江苏情况类似，因战争破坏，清查工作难以顺利进行。就连表现最为积极的漕运总督邵灿也抱怨：“推其故缘，各处军务未平，漕船多半散泊”。名册散失，“非委员按船查验，即开捏报盗卖之端”[32]。此后，因太平天国起义的持续和漕粮海运主导地位的长期存在，使得漕船原额无法得到补充，最终因全部满号而被彻底清厘。

在逐步解决漕船的基础上，清廷又开始着手处置屯田的问题。冯桂芬曾专门写文章进行分析，指出旧制以卫领军，以屯养军，以军出运，因名实不符，以不文不武之官，领不农不贾之民，天下冗员游手，莫甚于是。欲清漕务，首革卫弁运丁。同时，随着屯田的租赁与典卖，其性质已与民田融合，但在原有体制下，地方官员却无权干涉和管理。如能对屯田加以征税，尚不失为巨款。纵使将来恢复河运，也可采取招商民办方式完成。他建议，将江南、湖广、江西各卫裁撤，守备千总各官调营序补，废除屯丁册籍，尽数归官[33]。

清廷正是按冯桂芬设想的步骤行事。同治年间，两江总督李鸿章着手裁汰卫帮，将部分屯田租赋改归所在州县征收，使之逐渐与漕运体制脱离关系。屯田向民田转化，又反过来要求清廷加速成这一过程。光绪十二年（1886年），漕运总督吴元炳奏称，现有卫帮备弁人数太多，暂停分发。卫守备遗有8缺，候补之人却有69人，卫千总遗有4缺，候补乃至59人，有的职务还多年未获一缺。在僧多粥少的情况下，只得请将卫守备千总暂停分发3年，守御所千总亦请一体停止[34]。二十四年（1898年）七月，侍讲学士瑞洵奏称，南漕改折，卫弁屯田宜一并裁并，改由地方官征租[35]。接着，太常寺卿袁昶也上陈：“现在漕粮既归海运，卫所半属虚悬，若改卫为屯，征租充饷，于国用不无裨益。”[36]

二十七年（1901年），刘坤一与张之洞亦建议改屯田为民田。他们认为，若将屯田改归州县征收，则每年丰歉皆可查考。民间购买屯田，既享世业之利，又除运军编审之累，受益极多。更重要的是，若每亩酌加报效银2分，总计各省屯田25万余顷，岁可增银50万两[37]。次年正月十七日，朝廷降谕：“急宜认真清查，改归丁粮，以昭核实而裕赋课。”屯丁、运军名目也一并删除，卫守备等官尽行裁撤[38]。二月，陈夔龙上奏裁屯办法：屯田统归州县管理，如有盗卖私售，亦饬据实报明完纳正供，不究既往[39]。

刘坤一与张之洞进一步指出，有漕各省屯田，本为瞻运军而设，卫官一无所事，只知道向书吏索取年例陋规。近十年来，这些卫官为争利谋缺，讦讼滋闹之案甚多，“谬妄离奇，直不知官常为何事，不文不武，形同赘肬”[40]。户部乘机规定：各省给丁屯租津贴月粮、口粮银米，概行停给，“漕折、漕项银两尽数解部”[41]。屯田征收的租税，因各省的税率不尽相同，每处屯田的肥瘠程度也不同。如浙江的屯租数目，就是在“打折”基础上进行征收：

名称

原额津租

折扣比例

实征

台州

5436.364

七折

3805.455

严州

1932.634

八八折

1700.718

温州

16780.636

七折

11736.476

衢州

1420.17

八八折

1249.75

合计

25569.804

——

18492.399

资料来源：《朱批奏折》，光绪三十年五月二十二日，浙江巡抚聂缉椝折；又见光绪三十二年五月初三日，浙江巡抚张曾扬折。

此后，有屯各省相继遵令执行[42]。清廷在改屯田为民田、纳税上租过程中，因田地面积、土地质量等问题，在具体清丈过程中遇到不少麻烦，往往导致清丈难以推行，“或偏听屯丁之言，倡为邀免之说”[43]。在此过程中，还发生过屯丁抵制事件。光绪三十年（1904年），山东济宁、郓城等地民变，运丁“观望迁延，交价无几”。济宁州屯民则在正月十六日冲入州署闹事，观者如堵，以致“门窗碰翻，灯烛遗失，烧毁衣物”[44]。不过，随着各省的相继清理，所有漕运屯田最终都转化为民田，河运漕粮的一项重要特征也就随之消失了。

清代漕粮海运不仅是经济生活中的大事，也是政治生活中的大事。清代漕制的变革，是漕运由河运转变为海运后的必然结果。综上所述，因漕粮海运而导致清代漕运体制发生的变化，既是当时社会历史条件的产物，又反过来对当时的社会发展产生了深远影响。而且，在经历了这些改革之后，晚清的漕粮海运地位牢不可破，在中国历史上存在了数千年的河运体制，最终被彻底抛弃。从这种意义上说，清廷走上了一条“不归路”。

另一方面，通过晚清漕运官制变革这个个案可以看出，旧有的传统制度既有顽强性的一面，又有灵活性的一面，尤其值得注意的是，这种灵活性的特点，都是基于它自身传统的改变而发生，却很少受到西方势力的影响，这或许又能给我们更多的启示。

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[1] 纪昀：《漕运官制·国朝官制》，《历代职官表》卷60。

[2] 苏州博物馆等编：《何桂清等书札》，南京：江苏人民出版社，1981年4月版，第212-213。

[3]《上谕档》，同治元年二月二十三日。

[4] 曾国藩：《议复王庆云漕督兼巡抚应毋庸议片》，同治元年五月初三日，《曾国藩全集·奏稿》卷4。

[5]《李庆琛禀》，太平天国历史博物馆编：《吴煦档案选编》第三辑，南京：江苏人民出版社，1984年2月版，第277页，时间据笔者分析，应为咸丰十一年十月。

[6] 太平天国历史博物馆编：《吴煦档案选编》，第四辑，南京：江苏人民出版社，1983年10月版，第177页，《山阳来信》，1866年6月。

[7]《同治起居注》，同治七年六月二十九日。

[8] 康有为：《请废漕运改以漕款筑铁路折》，七月，《戊戌奏稿》。

[9]《漕督陈奏请应否裁撤漕督一缺片》，邓宝辑：《政艺丛书·光绪壬寅》，《政书通辑》卷8。

[10]《清德宗实录》卷505，页19-20。

[11] 张謇：《徐州应建行省议》，《张季子（謇）九录·政闻录》卷3《政治类》。

[12]《政务处议复改设江淮巡抚》，《东方杂志》第2卷第2号，光绪三十一年二月二十五日出版。

[13]《上谕档》，光绪三十年十二月二十二日。

[14] 有笔记载，恩寿与周馥意见不合，曾以馄饨衬鸽蛋待之，讥为“混蛋”。周馥大怒，“致江北巡抚终未告成，不得已改为江北提督”，见蔡万云：《蛰存斋笔记》之《总督食馄饨》条，第54—55页。不过，该书又云，“已巳某月，割淮扬徐海三府、一直隶州建江淮省（原议并割庐、凤），改漕督为巡抚，仍驻清河，从修撰张謇议也……苏人官京朝者推左都御史陆润庠为首，联名力争，请收回成命。江督周馥亦以为言，乃罢行省，改设江北提督，简用刘永庆，体制一如总漕”，见该书第36页《江淮巡抚》条。

[15]《政务处奏会议苏淮分省折》，《东方杂志》第2卷第6号，光绪三十一年六月二十五日出版。

[16]《两湖总督张奏拟将裁撤湖北督粮道一缺改由施鹤兵备道》，《东方杂志》第1卷第12号，光绪三十年十二月二十五日出版。

[17]《前署山东巡抚吴奏裁撤山东督粮道增设巡警劝业两道缺折》，《东方杂志》第5卷第3号，光绪三十四年四月二十五日出版。另据记载，当时的署粮道徐世光及粮道库大使谢祖贻于光绪三十四年三月初九日，将“粮道关防文卷书籍等件及库储各项银两，及粮道库大使钤读分别解交现署布政使胡建枢收存接管，嗣后一切公牍均用藩司印信，以昭核实”，见《政治官报》光绪三十四年四月十三日，署山东巡抚吴廷斌奏裁撤粮道及库大使交卸由藩司接管等片。

[18]《总核官制大臣庆亲王等奏改订外省官制折》，《东方杂志》第4卷第8号，光绪三十三年八月二十五日出版。

[19]《宪政初纲》，《东方杂志》光绪三十二年增刊，第3卷。

[20] 宋晋：《请简王梦龄暂护漕督吴棠署理徐道片》，《水流云在馆奏议》卷上。

[21]《咸丰起居注》，咸丰十年六月十八日。又据陈康琪：《燕下乡脞录》卷13所载，与江南河道总督一并裁撤者，计“河厅10缺，佐杂64缺，武员76缺。新添总兵1缺，改24营为10营，留旧操防兵2700余人，以修防改为操兵5900余人，每年省工程银一百三四十万两，省廉俸三万余两”，可见成果菲然。

[22]《政务处会议裁撤河督事宜折》，邓宝辑：《政艺丛书·光绪壬寅》，《政书通辑》卷2。

[23]《上谕档》，光绪二十八年正月十七日。

[24]《军机处录副奏折》，光绪六年十一月初二日，内阁学士梅启照折。

[25] 李鸿章：《议复梅启照条陈折》，光绪六年十二月十一日，《李鸿章全集·奏稿》卷39。

[26]《军机处录副奏折》，光绪七年正月初八日，两江总督刘坤一折。

[27] 曾国藩：《复丁雨生中丞》，《曾文正公全集·书札》卷33。

[28] 李文治、江太新：《清代漕运》，第195、218、226页。

[29]《上谕档》，咸丰七年四月十七日。

[30]《军机处录副奏折》，咸丰七年闰五月初十日，浙江巡抚晏端书折。

[31]《军机处录副奏折》咸丰七年十一月二十日，两江总督何桂清折。

[32]《朱批奏折》咸丰七年五月二十八日，漕运总督邵灿折。

[33] 冯桂芬：《裁屯田议》，《校邠庐抗议》。

[34]《军机处录副奏折》光绪十年十二月初十日，漕运总督吴元炳折。

[35]《清德宗实录》卷四二五光绪二十四年七月二十六日。

[36]《上谕档》光绪二十四年七月二十九日。

[37]《光绪朝东华录》卷一六九，光绪二十七年八月癸丑。

[38]《上谕档》光绪二十八年正月十七日。

[39] 陈夔龙：《酌拟删裁屯卫大概办法折》，光绪二十八年二月初十日，《庸庵尚书奏议》卷二。

[40]《光绪政要》卷二七，光绪二十七年六月。

[41]《朱批奏折》光绪二十九年十二月二十五日，浙江巡抚聂缉规折。

[42] 李文治、江太新认为，屯田改民田的时间是完成于光绪二十九年（《清代漕运》，第247页），此说不确。参见《漕运总督陆署闽浙总督李浙江巡抚聂会奏浙江屯田缴税拟议办法章程折》，《东方杂志》第1卷第6号，光绪三十年六月二十五日出版；《两湖总督张奏湖北清理屯田原定章程屯户诸多不便另筹简易办法折》，《东方杂志》第2卷第7号，光绪三十年七月二十五日出版；《浙抚奏浙江各卫所屯田钱粮改归州县征收折》，《政治官报》宣统二年九月十一日。

[43]《署漕督陆饬各省司道速议屯田缴价章程通饬遵办札》，《东方杂志》第1卷第1号，光绪三十年正月二十五日出版。

[44]《朱批奏折》光绪三十年三月二十二日，山东巡抚周馥折，《辛亥革命前十年间民变档案史料》，第151页，

（转自法律史学术网）