清朝政治制度漫谈
杜家骥
一
政治制度，是指国家政权的组织形式及行政方面的诸种规定。它既有政体、体制及大政方针、具体政策、规章、措施方面的内容，同时又必然联系到统治者、行政者这一国体问题。另外，它与军事、财政、刑法、礼仪等等制度，在机关与官员的设置、大政方针之制定等等方面有关，而与后者的具体制度又有所区别。作为政治制度的研究，则不仅仅是制度本身，还应扩大范围，包括对规制的实际落实情况、出现的问题、制度的弊端，以及制度实行之作用、影响等等方面的考察、分析与评论。
具体到清王朝，其政治制度的研究似应包括以下内容。
（一）大政方针、政策的制定及相关的各种具体制度。
（二）皇位传承制度与皇权的行使；宫廷制度（后妃、外戚、太监及内廷其他诸制）及皇族诸制（如分封、参政、养赡宗禄等等）。由于古代王朝某种程度的皇家私属性，这类制度对王朝政治也有较大影响。
（三）中央及地方的各级行政机构与职官设置及其行政制度。
（四）各少数民族地区之官制及行政制度。
（五）对官吏实行的各种制度，如选任、考绩、奖惩、黜陟、调补、休致等等。
（六）非官僚行政系统之胥吏、幕僚等及其行政，这些人都不是国家官员，但在行政上又发挥着重要作用，对吏治影响甚大。
（七）对官员行政及政策实施实行的监察制度。
（八）以上各种制度的实际落实状况，出现之问题、弊端，制度的调适改进，制度之实行对朝政、国家统治及社会的作用与影响。
清王朝由于是以满族为主体统治的王朝，其政治制度还有很多特殊内容，如首崇满洲之政策、八旗制度、其内部处理机要大政的议政王大臣会议，保障满族主体统治的官缺制等等。另外，鸦片战争以后，由于西方政治思想、制度的影响，又引进了近代国家的一些政治制度。因而清朝政治制度应研究的内容，又比汉、唐、宋、明等王朝广泛。
二
本节根据前述关于政治制度一般内容的理解及清代的特殊之处，对清代政治制度的发展演变及各时期的特点，作如下简述。
（一）清入关前，是清政权兴起而又变化复杂、迅速演变的时期。其间又可分为两个阶段。
1、从努尔哈赤建立政权起，到皇太极天聪五年七月设立六部，为满族政权的领主贵族政治体制时期，具体表现为该政权完全以八旗领主分封形成统治体制，八旗旗主也即领主，全部是努尔哈赤及其子侄，按照家族宗法分封，汗努尔哈赤类似西周大分封时期的天子，自领两黄旗，封授子侄统领其他6旗，这6旗旗主又如同受封之同姓诸侯，各领本旗旗人，与本旗下人有君臣之分，只不过不令各旗主在地方建立藩国，而是聚居于中央都城。而且由于努尔哈赤既是汗，又是其他旗主的大家长，因而凭借这种双重身份实行中央集权式的汗权专制统治。皇太极继位为汗，不具备汗父努尔哈赤大家长的身份，对其他旗的中央集权性控制力有所削弱，但其体制未变。在这种体制下，各旗旗主是各该旗的最高掌权者，而且世袭，另一方面，他们又处在中央、汗的统一领导下，国家大政，由汗集合八旗旗主为首的掌权者集体议决。所以，这种统治原则、行政方式，又可称之为是中央集权控制下的领主贵族政治体制。
2、天聪五年七月至顺治元年。是领主贵族政治体制向皇权专制的中央集权政体的转变时期。天聪五年七月设立六部，将各旗下诸种事务的处理权，集中到中央，以六部分类处理，而六部长官（管部贝勒及承政）又分别对汗皇太极负责，从而以分割旗主、旗下权的方式，加强了汗权、中央集权。（这种制度，在努尔哈赤时期也曾实行过，但不正规、也不系统，皇太极采纳汉官建议，仿汉族王朝而实行六部行政制度。）此后，后金——清政权又设立监察机构都察院、管理蒙古等事务的理藩院，以及内三院，皇太极又进一步提高其汗的至尊地位而称帝，皇权专制的中央集权进一步强化，旗主及旗下相对独立的旗权进一步削弱。但八旗的宗室领主分封制仍继续实行，八旗蒙古、八旗汉军先后编设之时，皇太极沿袭旧的分封制度，将这两部分旗人也分封予宗王旗主，并使这两种旗与旗主原领之满洲旗为同一旗色，成同一统辖体系，这两部分旗人，也与满洲旗旗人一样，成为宗王旗主、管主的属人——诸申。
皇太极时期，后金——清政权还把其分封统辖体制扩大到归附的汉官、漠南蒙古贵族乃至朝鲜。对于带领部队归降后金政权的明朝官将孔有德、耿仲明、尚可喜等人，则不纳入八旗体系，而使他们仍统旧属，对旧部军队有一定私统性，行政上听命于中央，又具有某些自主权，且驻辖专城，与宗室一样封王。对漠南蒙古中归附的绝大部分部落，则以分封、划牧地为领地的形式，使其成为臣属清政权的受封“藩部”，既有一定自主权，又接受清朝中央之政令。朝鲜之国王、王妃、世子等，也须接受清廷的册封，奉清之正朔，无论其国王、世子、使节，对清帝均须行三跪九叩的君臣之礼，以表示对清国的臣属。
（二）清入关后的顺治元年至康熙前期。是清王朝承袭中原汉族明王朝之国家建置，并保留原有一些机构（主要是满族政权特有机构），而建立统一的清帝国国家机构及行政制度的时期。
中央机关。其中的中枢机构，以内三院行使内阁职能，逐步演变为部院之上的中枢机构，最终定名为内阁，成为国家最高机关。原议政王大臣会议，保留宗室王公以贵族身份而非官员身份参预议政的权力，带有贵族政治残余。但他们能否参预议政，已由皇帝决定，随时任免，而非“入八分”的当然议政权。另外，又在宫内设有专职机构——议政处，具体行政置于内阁之下。中央分掌具体政务的执行机构，除仍设吏户礼兵刑工六部及都察院外，另仿明制，增设通政使司、大理寺、翰林院、宗人府、詹事府、国子监、钦天监、太常寺、光禄寺、鸿胪寺等等机构，而六部、都察院，也由于事务远较入关前殷繁，而按明制在各部院之下增设了很多分支机构。内阁及其下各部、院、司、寺、监等等执行机构，皆实行满汉复职制，既体现满人掌权，又利用汉臣实行统治。带有满族特色的特殊机构，则有理藩院、内务府。
地方政权机构，是恢复明王朝地方统治的建置形式，实行省、府、州县几级统辖，这一过程，随着清王朝对全国的统一，至顺康之交时期即大体完成。此后，地方官制稍有变化，其中总督、巡抚开始向固定省区长官的方向发展，而省与府之间的道，也开始向固定性实体职官演变。陪都盛京五部，也基本在这一时期设置。
这一时期，内地各省府州县的地方官，绝大部分是以汉军旗人及汉人充任。体现了以汉治汉的统治政策。而清初利用汉藩王统领藩下兵驻镇南边、西南的措施，则随着三藩之乱的平定而取消，汉人也不再封王。
边区民族地区，主要是漠南蒙古地区，除沿用入关前的旗佐及扎萨克制实行各该部旗的行政管理外，这一时期，作为诸部旗之上的正规性会盟制度开始实行。另外，对反叛而被平定的察哈尔部蒙古，则编为八旗，驻牧长城以北，不设扎萨克，而由中央直接管辖。
清廷定都北京后，又把原册封藩国朝鲜的制度，推及到周边琉球、安南、暹罗等国，与这些国家制订册封及朝贡制度。初步形成统一的清帝国以中原天朝统辖天下的观念，而将周边藩属国纳入以清王朝为中心的统辖体系。
对中原汉族为主的广土众民实行统治的一些重大政策，也基本在这一时期制定。
为笼络、利用汉人绅衿士人，清初曾以举荐、征召等等方式，广泛招徕故明官员充任各级机构，同时恢复科举，加大录取名额，以作主要选官途径。此后，按期科举选士以充实官僚队伍，便成为清廷利用汉族官僚知识分子的一项奉行不替的国策。
在军事统治政策上，原八旗兵完全变为职业兵，以兵饷、旗地收入作生活来源。以旗兵分驻京师及地方要地、利用汉人绿营兵分布各省以维持统治的军队分布格局，也在这一时期基本完成。
永不加赋的财政政策。满族最高统治者鉴于明代三饷加派导致社会矛盾激化最终亡国的深刻教训，同时为争取广大汉民对清朝满族统治者的好感，消除满汉矛盾，入关后便宣布废除明朝的三饷加派，当时虽因开支（主要是军费）庞大未能全部实行，但永不加赋，则成为有清一代赋税征收的一项带有强烈政治性的基本国策。而另一方面，为维持财政开支，则压低官员俸禄，缩减衙署行政经费，并实行捐纳等开辟财源的制度。这项政策虽一定程度上达到了满族统治者的政治目的，但却又成了吏治败坏的重要诱因。
（三）康熙中期以后至乾隆末，是地方各省行政制度完善、统治深入，对边疆统治扩大、深入化时期，也是中央的中枢机构进一步改进，皇权专制、中央集权高度发展的时期。
这一阶段，总督、巡抚的设置经过多次调整，最终在乾隆中期成为以省为固定辖区的省级最高长官，并确定哪些省分的总督、巡抚之设置。道员也渐失作为省级布、按二司之副官派往地方行政的差任色彩，而成为道的正式官员。而县以下，则大力推行保甲、乡约制，实行深化性统治。边疆民族地区，随着各民族、地区归属清廷中央，普遍设置将军、大臣，实行各种制度，如漠北蒙古按漠南蒙古实行盟旗制度，并设乌里雅苏台将军、库伦大臣，又在各蒙古地区推行利用喇嘛教的政策，扩大满蒙联姻的地域范围。新疆地区设伊犁将军、乌鲁木齐都统，以及各办事大臣、领队大臣、回部各城之伯克。青海地区设西宁办事大臣。西藏地区实行政教合一制，并设驻藏大臣，制定深入统治的各种章程。西南地区大规模地实行改土归流。东北黑龙江中下游、乌苏里江流域的少数民族地区则实行姓长制度。
中央的中枢机构，议政王大臣会议及议政处，对满族宗室王公、勋戚贵族的任用逐渐减少并最终取消，同时增设满汉大臣并用的军机处，提内阁大学士为正一品，又增设协办大学士。这一系列措施，使满族贵族政治消弱，加强了汉人官员对决策的参预，同时，也使皇帝强化了对机要政务的直接处理。奏折发展为皇帝处理政务的重要公文并制度化，使皇帝掌握了对重要政务的主动处理，并可直接了解地方政务，直接指挥封疆大吏；财政制度的改革，加强了对地方财政的消弱与控制。另外，还创行秘密立储制度，使立储权完全掌握在皇帝一人手中，消除了因此而产生的结党乱政。以上诸种措施和制度，大大强化了皇权专制及中央对地方的集权。
（四）嘉庆朝及道光二十年以前，是清王朝政治制度变化不大，对以前形成的制度因循实行的时期。
（五）道光二十年至光绪中期甲午战争，是清王朝在遭受列强沉重打击后，改变传统的对外国策，被迫与列强打交道，而建立一些新机构，实行某些新制度的时期。第一次鸦片战争后，清王朝被迫改变闭关自守的国策，允许外国在中国开辟租界地，允许传教士传教，赋予外国关税协定权及领事裁判权。咸丰末年第二次鸦片战争即将结束，清廷又增设了新的国家机关，实行具有近代意义的外交制度，如设置总理各国事务衙门及下属、附属各机构、南北洋大臣，以及总税务司、海军衙门，安置外国公使驻京，并向外国派驻使节。这一时期，清王朝为富国强兵，还实行办理洋务诸种制度，着重于引进西方技术，力图从经济、军事上增强国力，这也是当时国策及对外交往制度上的重要改变。这一时期，地方汉人督抚的权力加大，并呈进一步发展趋势。
（六）甲午战争以后至清亡，是清王朝改革政治制度，引进西方政治制度的时期。甲午战争签订《马关条约》，中华民族危机加深，国人认识到，抵御外侮、振兴中华，不能仅靠以发展经济军事实力为主的洋务运动，改革王朝政治制度，便发展为朝、野官绅士人的强烈呼声，并发展为实际行动，最终促使清朝最高统治者实行“预备立宪”，仿行西方近代国家的政治制度。在这一过程中，一些传统的旧制度，旧机构被废除，建立了新制度、新机构。如废除科举制度，改旧式官学为新学堂、实行新式教育；废除题本制度，裁撤通政使司、詹事府；设立资政院、责任内阁，调整改革旧部院等机构，设置民政部、度支部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部、大理院，以及地方上的谘议局等等。以上制度虽然实行不久清王朝便被推翻，但它对旧的封建制度性质的改变，以及对后来民国政治制度的影响、人们政治观念的变化等意义，是不能忽视的。
三
以往清代政治制度的研究，大体可分为以下几方面：一、官制与相关制度的综合性考述。二、机构、职官及其职掌与相关论述；三、各种具体制度、政策的考察。
（一）官制与相关制度的综合性考述。
早在清朝末年，日本的临时台湾旧惯调查会，便对清王朝的行政制度作过全面系统的考察，编成6卷本的《清国行政法》，1914年于东京东洋印刷株式会社印行。其中对中央及地方、边疆民族地区的行政机构、职官设置、职掌，保甲制度，以及文武官员的任用、回避、考核、休致等等，都有专卷叙述。该著的负责者织田万自己还撰有同名为《清国行政法》的专著，主要叙述官制，并将清朝行政制度与日本、西方作了比较分析，由上海广智书局印行。陶希圣、沈任远合著的《明清政治制度》（台北商务印书馆，1967）的清朝部分，也述及中央、地方官制，并对官员入仕途径、铨任、考核、奖惩、俸禄、休假等等制度作了介绍。王锺翰《清代官制简述》（《清史续考》，台北：华世出版社1993）除有上述内容，还兼及边疆各民族地区之制度。而杨树藩的《清代中央政治制度》（台北：商务印书馆，1977），则是对中央行政体制、皇权之行使及各辅弼机构的职掌、议政制度作简要的说明。郭松义等《清朝典章制度》（吉林文史出版社2001）的第三章《国家机关制度》、第四章《职官管理制度》，除包括以上内容外，还述及幕宾及吏胥制度，对清末的新官制及边疆地区的行政管理、地方基层组织里甲、保甲制度，则有较多的考察。
对政治制度、体制改革演变作研究的论文则有周敦礼《清代政治制度总考察》（《正言》1943年1期）、李宗侗《清代中央政权形态的演变》（《历史语言研究所集刊》第37辑上，1967）、沈振辉《清末政治体制改革刍议》（《江西师范大学学报》，1981年1期）、袁亚忠《丙午官制改革与清末政局》（《山东社会科学》1996年2期）、吴春梅《预备立宪与清末政局演变》（《安徽史学》1996年1期）、赵晓耕《论晚清中央行政改革的失败》（《浙江社会科学》1999年1期）、闫小波《论晚清中央行政改革的失败》（《河北学刊》1999年1期）、鞠方安《试论清末官制改革（1901－1911）中的文官设置及其特点和影响》（《河南大学学报》2000年2期）、梁严冰《清末新政与中国政治体制的近代化》（《人文杂志》2000年5期）、李传斌《清季职官改革及其特点》（《泰安师专学报》2000年4期）、李志茗《论洋务时期的行政机构改革》（《社会科学》2000年8期）等。
此外还有一些论文，论述了中央各机构或中央与地方的权力关系问题，如：高翔《也论军机处、内阁和专制皇权：对传统说法之质疑，兼析奏折制度的缘起》（《清史研究》1996年2期）、高翔《略论清朝中央权力分配体制：对内阁、军机处和皇权的再认识》（《中国史研究》1997年4期）、刘文鹏《论清代中央集权中的补偿性政治控制》（《学术界》2002年3期）、刘伟《清末中央与地方关系的调整》（《北京科技大学学报》1999年4期）等。
此外，还有某一阶段的综合性阐述，如《清入关前国家法律制度史》（辽宁人民出版社1988）一书的第一章至第四章（郭成康）。刘小萌《满族的部落与国家》（吉林文史出版社1995），对清入关前后金——清政权八旗与官僚制度相结合的统治体制作了考察。郭成康《18世纪的中国与世界?政治卷》（戴逸主编，辽海出版社1999），于这一阶段中央行政，与地方关系及政治腐败问题有系统论述。白新良《清代中枢决策研究》（辽宁人民出版社2002），则是关于清入关前至道光朝中央、皇帝关于决策问题考察的考著。而吴吉远《清代地方政府的司法职能研究》（中国社会科学出版社1998），有省司道府州县各级机构的组成，重点探讨其司法问题。
（二）机构、职官及其职掌与相关问题的考察。
综合性的著作，有张德泽《清代国家机关考略》（中国人民大学出版社1981）、李鹏年等《清代中央国家机关概述》（黑龙江人民出版社1983）、刘子扬《清代地方官制考》（紫禁城出版社，1988），均对政府机构、设官、职掌、沿革等内容有系统叙述，张氏之著兼及中央与地方。以上三著，都于清末官制之改革及新机构之设置有介绍，且都利用了一些档案资料。
关于某一机构或某种职官的研究。
内阁。专著有凌林煌《清代内阁制度》（台湾商务印书馆1977），对内阁之沿革、内部组织、规制、职掌、内阁的权限及其消长，内阁与皇帝、亲贵、军机处、南书房、翰林院的关系等，作了叙述与分析。论文有：萨师炯《清代内阁的组织及其特权》（《新政治》1940年5期）、季士家《清代内阁》（《历史教学》1963年4期）。
军机处。军机处是清代出现的处理王朝大政的特殊机构，自然引起学者的关注，研究论著也较多，专著有傅宗懋《清代军机处组织及职掌之研究》（嘉新水泥公司文化基金会出版1967），考察了军机处出现之历史背景、时间、建置与职掌、性质、作用影响等问题。（美）白彬菊《君主与大臣：清朝中期（1723～1820）的军机处》（加利福尼亚大学出版1991），描述了军机处设立、发展的阶段性变化，以及该机关的结构、下属机构、嘉庆帝对军机处的改革等等，并从政务处理之需要的角度分析了该机构出现的原因，及君主与臣僚之行政关系。在此前后，不少学者已发表论文，探讨了军机处设立的时间、具体职掌、机构特征，及其权限、地位、与皇权发展的关系、作用与影响等。这些论文主要有：邓文如《谈“军机处”》（王钟翰记《史学年报》1937年2卷4期）、李宗侗《办理军机处略考》（《幼狮学报》1959年1卷2期）、钱实甫《清代的军机处》（《历史教学》1962年3期）、傅宗懋《清代军机处设置之研究》（《政大学报》1965年12期）、庄吉发《清世宗与办理军机处的设立》（《食货月刊复刊》1977年6卷12期）、刘子扬《清代的军机处》（《历史档案》1985年2期）、季士家《浅论清代军机处与极权政治》（《清史论丛》第五辑）。
还有学者考察该机构的一些更具体的问题，如刘绍春《军机章京考选制度述略》（《史学月刊》1992年2期）、《军机章京职权责任的若干问题》（《史学集刊》1993年4期）、《嘉庆整顿军机处维护双轨辅政体制》（《清史研究》1993年2期）、黄才庚《清朝军机文书档案官员回避制》（《浙江档案》1991年5期）。军机处的设立时间，是一个众说纷纭的问题，计有雍正四年说、七年说、八年说等等，迄无定论。除前述某些论文涉及这一问题外，还有专门考证的文章，如：南炳文《军机处设立时间考辨》（《清史研究集》第四辑1986）、赵志强《军机处成立时间考订》（《历史档案》1990年4期）、《户部军需房述论》（《清史研究》1994年1期）。俞炳坤《军机处初设时间考证》（上）、（下）——《兼与七年说和八年说商榷》（1991年3期、4期）。
议政王大臣会议及议政处。议政王大臣会议，是清入关前至乾隆五十六年大约达一个半世纪期间，由满洲王公、大员及个别蒙古、汉军旗人官员组成的议处国家大政的机构，清入关后又设有议政处，成为清中央带有鲜明的满族民族色彩的中枢机构。由于这一机构不属于像内阁那样的正规衙署，因而官方政书未予记载。学者们对它的考察主要有以下几方面。一、入关前议政王大臣会议的产生、职掌及其发展。论文有周力农《清朝的“议政大臣”》（《辽宁师院学报》1981年6期）、孙琰《清初议政王大臣会议的形成及其作用》（《社会科学辑刊》1986年4期）。二、该机构在清入关前后的变化，入关后之成员、职掌及其演变，其职掌与满族主体统治、处理机密要务之关系，该机构之性质特点等。这方面的论文有杜家骥《对清代议政王大臣会议的某些考察》（《清史论丛》第七辑，1986）、《康熙以后的议政王大臣会议》（《南开学报》1985年1期），前述周力农文亦有涉及。三、议政处所及议政处的设置问题。论文有：王军《清入关前的议政王大臣会议与大政殿》（《东北地方史研究》1986年1期）、杜家骥《清代“议政处”考略》（《清史研究》1991年3期）、《清入关前的议政处所及八旗亭》（《北方文物》1998年4期）。
理藩院。理藩院是清代专门处理民族事务的特殊机关，清代又是中国古代对边疆民族地区统治深入、稳固的时期，因而这一机构自然成为学者们的重要探讨对象。在内容上，对该机构的设置沿革、职掌、行政特点及其在治理边疆中的作用，考察较多。可参见赵云田《清代治理边陲的枢纽——理藩院》（新疆人民出版社1995）、吕士朋《清代的理藩院》（《中国史学论文选集》第三辑）、《清代理藩院——兼论清代对蒙藏回诸族的治理》（《东海大学历史学报》1977年1期）、王钟翰《试论理藩院与蒙古》（《清史研究集》第三辑）。赵氏之著还对研究理藩院之史料作了较详细的介绍。
内务府。内务府也是清代的特殊机构，主要由八旗中的上三旗皇室包衣奴仆充任下属各分支机构之职官，专门负责宫廷内外与皇室有关的各类事务，及本府管理上的各种政务，独立于外朝政府机关。学者们对这一机构的研究较多。早在20世纪三四十年代，学者曾就内务府的机构、设官、职掌及其组成人员——包衣问题，以及这一机构对抵制宦官乱政等问题作了考察，代表性论文有：曹宗儒《总管内务府考略》（《文献论丛》1936年10期）、郑天挺《清代包衣制度与宦官》（原文1944年发表。《清史探微》北京大学出版社1999年版也收入）。后来，美国学者普雷斯顿?托伯特有《康雍乾内务府考》一书问世，考察了内务府建立的背景、内部机构及职掌，包衣与皇帝之关系及其在内务府中服役情况、内务府之收支等等问题（见《清史研究通讯》1985年3期吴伯娅的介绍文章）。国内学者也有祁美琴《清代内务府》一书出版（中国人民大学出版社1998），此书于内务府的各项财政收支、皇庄、三织造以及包衣人问题有较详细阐述。关于内务府下属各机构及其职掌，前述李鹏年等《清代中央国家机关概述》一书，由于利用了不少档案，因而所述较系统而且详细。
总理各国事务衙门。又简称总理衙门、总署，是咸丰末设立的以办洋务为主的中央新机构，在晚清朝政中有重要地位和作用。钱实甫《清代的外交机关》（三联书店1959）对这一机构作过初步考述。专门探讨其职掌的有刘光华《清季总理衙门的职掌》（《中山学术文化集刊》第21集）。90年代，又有关吴福环《清季总理衙门研究》（台北：文津出版社1995）之专著，比较系统地考察了它的设立沿革、下属机构及职掌、总理大臣、章京及行政特点，并对其办理外交、于中国近代化的作用、影响等，从正反两方面作了评价。与总理衙门事务相关的，是南北洋大臣，王尔敏对这两个大臣之设置、职权及其演变、二者权力、地位之变化等等，作了较详细分析（《南北洋大臣之建置及其权力之扩张》，载《大陆杂志》第20卷5期）。
地方官制，两端之督抚、州县官研究成果较多，中间之布政使、按察使、道员、知府及直隶州、直隶厅的考察相对薄弱。
总督与巡抚，设置于明代，清代发展为以省为固定辖区的省级最高长官。赵希鼎《清代总督与巡抚》（《历史教学》1963年10期）、《清代各省的政治制度》（《历史研究》1980年3期）两文，对其职掌、制度及其某些缺陷作了论述。傅宗懋考察了出任督抚者之民族身份及其数量比例、甄补资格等问题（《清制论文集》下册第291－292页，台湾商务印书馆1977），并对总督与巡抚在职权的区别、演变及督抚同城之争问题作了研究（《清代督抚职权演变之研析》，载《政治大学学报》1980年3期）。魏秀梅以计量的方法，考察了清季督抚的人事嬗递（《从量的观察探讨清季督抚的人事嬗递》，载《近代史研究所集刊》第四期）。晚清督抚权力之发展及其影响，成为近些年来学者们的关注点，这方面的论文有林乾《咸丰后督抚职权的膨胀与晚清政治》（《社会科学战线》1989年1期）、王雪华《督抚与清代政治》（《武汉大学学报?社科版》1992年2期）、谢霞飞《清末督抚与官制改革》（《湖北大学学报》1996年3期）、刘硕《地方督抚与清末预备立宪的宣示》（《河北学刊》1996年5期）、刘伟《甲午前四十年间督抚权力的演变》（《近代史研究》1998年2期）。刘伟另有专著《晚清督抚政治》（湖北教育出版社，2003），对督抚在晚清所形成的群体特征、与中央及各省财政、军事、外交的关系、权力变化、与晚清的改革等，作了深入探讨。
道与道员。朱东安《关于清代的道和道员》（《近代史研究》1982年4期），阐述了清代道的性质、分类、道员的补授、职责及权限范围等等。李国祁《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》（《近代史研究所集刊》第3期上册）一文，论述了作为独立行政单位之道的形成、各种道中兵备道权力比明代之削弱、守道权力之萎缩、巡道功能之加强，以及道在近代的变化、对兴办洋务的作用等等。
州县。州县为最基层统治单位，直接管理百姓，因而州县级行政对社会治理乃至王朝统治关系极大，今人也把它作为重点研究对象。瞿同祖《清代地方政府》（哈佛大学出版社1962，法律出版社2003）一书，着重于州县行政的研究，对州县机构组织、州县官之选任与管理，以及书吏、衙役、长随、幕友与行政及影响、州县之司法、征税、治安、邮驿、公共事业、教育与教化、士绅与地方行政等等问题，作了系统的考察。柏桦《明清州县官群体》（天津人民出版社2003）一书，则把州县官作为群体，分析了它的权力构成，相关政治势力，州县官的类别，以及对州县官的奖惩制度、州县狱讼、州县官的政治行为和权术、心理特点等等。代表性的研究论文有：华建宏《清代州县行政研究》（《中国史研究》1991年3期）、秦富平《清朝的县级政权》（《晋阳学刊》1994年5期）、刘鹏九、王家恒《清代县官制度论述》（《清史研究》1995年3期）、郑秦《清代县治研究》（《清史研究》1996年4期）。此外，还有对州县某些具体行政方面的研究，如陶希圣《清代州县衙门刑事审判制度及程序》（《食货月刊复刊》1卷1－5期）。徐炳宪《清代知县之出身及其在地方行政上之地位》（《大陆杂志》49卷6期，1974）、《清代县官的社教工作》（《中国地方自治》1976年1期）、《清代州县的社会救济》（《中华文华复兴月刊》1976年10期），傅宗懋《清代知县财政权之研究》、《清代知县司法权之研究》（均收《清制论文集》下册，台北商务印书馆1977），刘秀生《清代县级政权机关中的人事管理》（《理论探讨》1990年2期）。那思陆《清代州县衙门审判制度》（文史哲出版社1982），则是关于州县司法方面的专著。
清代是中国古代对边疆民族地区统治直接、深入的时期，重要体现之一是创设行政制度及相应的机构与职官。学者们对此也作了不少研究。以下分地区作介绍。
蒙古地区。盟旗制，（日本）田山茂《清代蒙古社会制度》（潘世宪译，商务印书馆1987）对清朝在蒙古各地区编旗设札萨克、旗下组织、旗的机能、札萨克的职务及权限等，作了较系统考察，于清初较详，而清中期以后及“盟”制较略。赵云田《清代蒙古政教制度》（中华书局1989）于这一制度也有研究。袁森坡《康雍乾经营与开发北疆》（中国社会科学出版社1991）一书的中编第三章《盟旗制度》，则于盟制有较详细的探讨。张永江《清代藩部研究》（黑龙江教育出版社2001）第四章第二节，对这一行政体制的模式特点作了分析。陈国干《清代蒙古盟旗的来源和性质》（《内蒙古社会科学》1981年1期）一文，论述了这一制度的起源、演变及作用、影响诸问题。
漠北蒙古地区，另设有乌里雅苏台将军及库伦大臣，李毓澍《外蒙政教制度考》（中研院近代史所专刊1962）一书，对这两个职官的设置与职掌等问题有较详细考察。
新疆。清廷于乾隆二十几年平定天山南北准（蒙古）、回（维吾尔）二部后，先后设伊犁将军，乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣及下属叶尔羌等回城办事大臣，另设回部的“伯克”官管理各类及各城事务。光绪十年又建为行省。这一地区民族成份较复杂，制度也多样化。综合阐述诸种制度的论著有罗运治《清高宗统治新疆政策的探讨》（台北里仁书局1983）、张羽新《清代前期新疆历史地位的提高与清政府的筹边措施》（《新疆社会科学》1985年2期），潘志平《论乾隆、嘉庆、道光年间在天山南路推行的民族政策》（《民族研究》1986年6期）一文，则专论对回部统治制度，并对其进行评价。另有某种官制、制度的研究，如丁实存《伊犁将军设置之起因与职权》（《边政论坛》1944年8期），阿拉腾奥其尔《清代伊犁将军论稿》（民族出版社1996）、苗普生《伯克制度》（新疆人民出版社1995）、林恩显《清代新疆州县制度之研究》（《人文学报》1976年2期）、齐清顺《清代新疆官员的更换制度》（《西北史地》1991年1期）、陈世明《清代新疆官府道事考略》（《西北民族研究》1996年1期）。
西藏。不少学者比较全面地论述清廷不断加强与完善对西藏的治理过程及阶段性措施，以及主权统治的体现，主要论文有王忠《中央政府管理西藏地方的制度及发展》（《历史研究》1959年5期、陈鸣钟《清朝前期中央政府对西藏地方政治制度、宗教制度的改革》（《史学月刊》1960年1期）、王辅仁《略论清朝前期对西藏的施政》（《清史研究集》第二辑，1982）、吴健礼《略论清朝对西藏地方的主权》（《西藏研究》1983年4期）、申新泰《清代中央政权对西藏行政体制和宗教制度改革述评》（《西藏民族学院学报》1996年1期、2期）等。还有学者重点研究驻藏大臣、达赖喇嘛的职权、地位及相关问题，尤其是对驻藏大臣及驻藏官员的研究，如丁实存《清代设置驻藏大臣考》（《边政公论》1944年7期）、顾效荣《清代设置驻藏大臣简述》（《西藏研究》1983年4期），吴丰培的《清朝驻藏大臣制度的建立与沿革》（《中国藏学》1989年1期）及《清代驻藏官员的设置和职权》（《中央民族学院学报》1981年1期）。张云侠《略论清代驻藏大臣的设置、职权及有关问题》（《社会科学研究》1985年3期）、张羽新《驻藏大臣政治地位和职权的历史考察》（《中国藏学》1998年2期）。关于达赖喇嘛的研究，有魏国《关于达赖喇嘛的封号、地位、职权等的考证》（《民族研究》1959年5期）及牙含章《达赖喇嘛传》（人民出版社1984）。清廷在乾隆朝起实行对达赖、班禅等活佛转世选认的金瓶掣签制，柳陞祺等《清代在西藏实行金瓶掣签的经过》（《民族研究》1982年4期）对此有专门考察。
西南地区的土司制度及改土归流。较早有余贻泽《清代之土司制度》（《禹贡》5卷5期，1936）。后来范同寿发表《西南各族土司制度的瓦解与清前期的改土归流》（《贵州社会科学》1983年2期）。张捷夫《清代土司制度》（《清史论丛》第三辑1981）一文，对清代土司总数和分布状况及土司的职衔、承袭、义务、奖惩、抚恤，以及清廷对土司的限制与控制措施等作了考述，该文还指出，雍正年间实行改土归流后，并未废除这一制度，在某些地区还设置不少新土司。李世愉对这一问题也有较多研究，在发表论文基础上又形成《清代土司制度论考》（中国社会科学出版社1998）一书，对雍正改流前的土司制度、清代的土司制度，雍正大规模改土归流的原因与目的，改土归流的实施、善后措施、历史作用及局限性等问题，作了较细致深入的考察。
幕宾、吏、长随。清代地方各级长官私人聘幕辅助行政之风颇盛，中央及地方各级衙署，又都有大量的吏，此外，官员还多雇用办理杂差的长随。他们都不属于国家职官，但在清代行政中的实际作用及影响却非常大，因而引起学界的关注。
幕宾。对幕宾及相关问题的考察，既有对清代幕府制度作全面的研究，又有关于个别重要人物雇幕、幕友群体——绍兴师爷、州县官雇幕，以及聘幕与学术关系的探讨。以下重点介绍聘幕与行政及政治影响方面的研究。全增佑《清代幕僚制度论》（《思想与时代》第31、32期，1944），考察了幕宾制兴起发展的原因及幕宾对雇幕官员的某些制约。张纯明《清代的幕制》（《岭南学报》9卷2期，1949）分析了幕府制之性质、幕宾的种类、流品等。缪全吉《清代幕府人事制度》（中国人事行政月刊社，1971）一书，以丰富的资料，揭示了官、幕关系，幕友之类别及游幕方式、条件、生活、幕学培养等等状况。郑天挺《清代的幕府》（《中国社会科学》1980年6期）、《清代幕府制度的变迁》（《学术研究》1980年6期），以文献资料结合清末掌故，考察了幕宾的14种来源、幕宾的职责、地位，论述了幕府制发展的几个阶段以及对晚清政治的影响。郭润涛《官府、幕友与书生——“绍兴师爷”研究》（中国社会科学出版社1996），主要以绍兴师爷这一群体，阐述幕业的成因，人材来源，学幕及作幕的内容，作幕的职业道德规范等等。吴爱明、夏宏图《清代幕友制度与文书档案工作》（《历史档案》1993年4期）、《清代地方行政与幕友人事制度的形成》（《清史研究》1997年4期）两文，则重点论述了地方衙署政务、行政需求以及幕友经办文书的具体状况及借机舞弊行为。晚清幕宾及其对政治的影响，也是近些年重点研究的问题，其论文有张敏《晚清幕府官僚制度》（《学术季刊》1994年1期）、刘悦斌《晚清幕府制度略论》（《河北师院学报》1996年3期）、刘大可《湘军幕府与晚清政治体制》（《福建论坛》1997年6期）。
吏、长随。吏分文职书吏、差役胥吏两种。前述瞿同祖《清代地方政府》一书，对书吏、衙役、长随的组织、职能、募用、待遇、贪赃及纪律控制等有系统考察。吴吉远《清代地方政府的司法职能研究》一书也述及他们的作用、地位及危害。刘敏《清代胥吏与官僚政治》（《厦大学报》1983年3期）、倪道善《清代书吏考略》（《社会科学研究》1988年2期）、朱金甫《清代胥吏制度论略》（《清史论丛》1994），是专论吏胥制度及其危害的文章。另有学者从官府组织与文书处理方面论述这一问题，如李荣忠《清代巴县衙门书吏与差役》（《历史档案》1989年1期）、黄才庚《清朝书吏的危害与整治初探》（《广州档案》1994年1期）。而郭润涛《长随行政述论》（《清史研究》1992年4期），则是探讨长随问题的专文。
（三）各种制度及政策的考察。
与王朝统治体制、行政管理相关的制度与政策，均具政治性，内容非常复杂，而且与其他诸如军事、财政、外交等等制度相关。以下主要将政治性较强的制度之研究概况作简单介绍。
皇位继承制度。皇帝是王朝最高掌权者，而且只能由一家世袭，因而诸皇子之培养、素质、能力、性格以及选谁当皇帝，对国家统治与治理关系极大。目前，对清代皇位继承之事件探讨很多，进而带动了皇位继承制度的研究。考察较多的是秘密建储制度，如李鹏年《从明清档案部所藏档案文献看清朝秘密立储制度》（《清代档案史料丛编》第四辑1979）。李宪庆、白新良《康雍之际继嗣制度的演变》（《社会科学辑刊》1983年3期），白新良《论乾隆帝秘密建储》（《故宫博物院院刊》1989年2期）、杜家骥《也谈清代秘密建储制度》（《求是学刊》1998年4期）。对皇位继承制度作全面研究的专著，则有张玉芬《清朝皇嗣制度》（大连出版社1991）、杨珍《清朝皇位继承制度》（学苑出版社2001）。
八旗制度。八旗制度的涉及面非常广，除政治外，还有诸如军事、经济、民族、教育等等方面，这些方面或多或少又都与政治相关。以往研究的成果颇多，具体到政治方面，多偏重于旗制某些具体问题的考察，而从政治制度的角度对八旗制度作专门的研究，尚需扩大。
官员选任制度。选任包括选拔与铨任两方面。选拔有诸如科举、官学生（贡监生、八旗官学生等）选拔、捐纳、举荐、荫子等等途径。铨任则有专门的系统性制度，如官缺制、正途与异途，回避制等等。以上两方面论著较多，可重点参见商衍鎏《清代科举考试述录》（三联书店1958）、王德昭《清代科举制度研究》（香港中文大学出版社1982。中华书局影响印，1984），宋元强《清代的科目选士与竞争机制》（《中国社会科学》1993年2期）、许大龄《清代捐纳制度》（燕京大学哈佛燕京学社1950）、王贵文《清代的荫子制度》（《辽宁大学学报》1989年1期）、魏秀梅《清代回避制度》（中研院近代史所专刊之66,1992）。杜家骥《清代官员选任制度述论》（《清史研究》1995年2期）。
官员之考绩、奖惩、黜陟、调补。这方面的论著不多，有待加强研究。现有成果，可见：李飞鹏《清代考绩制度之研究》（《大陆杂志》1980年3期）傅宗懋《清代文官内升外补制度之研究》（《中国行政》1980年5期）、金怡顺《从四格八法看清代的考察》（《历史档案》1998年1期）。
监察制度。这方面的研究也较薄弱。学者们考察过都察院机构及科道组织的职掌、演变等官制方面的问题，见杨树藩《清代都察院》（《三民主义学报》1979年3期）、汤吉禾《清代科道之职掌》（《东方杂志》1936年33卷1期）、汤吉禾《清代科道官之公务关系》（《中央大学社会科学丛刊》1934年1卷2期）、汤吉禾《清代科道组织之沿革》（《新社会科学季刊》1934年1卷1期）、关于监察制度的机制、作用、特点等问题，有邢早忠《清代监察制度的特点》（《贵州社会科学》1985年3期）、吴观文《清代的监察制度与吏治》（《求索》1986年6期）、倪军民《试论清代监察官的权威保障机制》（《东岳论坛》1993年2期）等。
公文制度。公文制度中，奏折制度是清朝的特殊内容，是清朝皇帝专制皇权发展的突出表现。学者们讨论较多的，是奏折的创行时间及产生原因问题，但迄无定论。另外，对奏折的种类、具奏人的资格规定、奏折的使用、运转程序以及奏折的作用等等也进行了考察。由于研究成果较多，仅举数种以供参考：庄吉发《清代奏折制度》（台北故宫博物院1979）、杨启樵《雍正帝及其密折制度研究》（广东人民出版社1983）。朱金甫《清代奏折制度探略》（《历史档案》1981年2期）、朱金甫《清代奏折制度考源及其他》（《故宫博物院院刊》1986年2期）、任青《清初奏折探析》（《清史研究》1996年3期）。
民族政策。主要是对蒙、藏、回部等少数民族及其地区实行的政策。这方面的成果甚多。主要有以下几点。1、因俗而治。即根据各该民族现实社会历史背景、旧有制度、宗教信仰加以改造利用，以达到有效统治的目的。2、恩威并施。即对少数民族上层人物，一方面施以封赏、联姻等怀柔、笼络等措施，另一方面，对其侵扰内地、反叛割据势力坚决以武力镇压。3、分而治之。以上，专门性的成果可见：蔡志纯《清政府对蒙古的民族政策》（《历史教学》1981年10期）、刘先照、周朱流《试论清王朝的民族政策》（《中国民族关系史论集》，青海人民出版社1988）、张羽新《清朝前期的边疆政策》（《中国古代边疆政策研究》，中国社会科学出版社1990）、王钟翰《试论清代的民族宗教政策》（《第二届明清史国际学术讨论会论文集》，天津人民出版社1993），余梓东《清代民族政策研究》（辽宁民族出版社2003），赵云田、成崇德《略论清代前期的“因俗而治”》（《青海民族学院学报》1983年2期）、张羽新《清政府对喇嘛教的政策》（《清史研究集》第二辑1982）、陈国干《清代对蒙古的喇嘛教政策》（《内蒙古社会科学》1982年1期）、王辅仁《略论清朝前期对西藏的施政》（《清史研究集》第二辑1982）、罗运治《清高宗统治新疆政策的探讨》（台北里仁书局1983）、潘志平《论乾隆、嘉庆、道光年间清在天山南路推行的民族政策》（《民族研究》1986年6期）、伍新福《试论清朝前期对南方少数民族的统治政策》（《贵州文史丛刊》1986年2期）、华立《清代的满蒙联姻》（《民族研究》1983年2期）、杜家骥《清朝满蒙联姻研究》（人民出版社2003）。
闭关政策。鸦片战争前的清王朝，在对外贸易上曾实行严格管理和限制政策，学界称之为“闭关政策”。对这一问题的讨论，主要是在20世纪五六十年代及七十年代末、八十年代。所涉及的问题有：闭关政策的具体表现、闭关政策产生的历史条件、实行的原因或目的，以及对它的评价。可参考以下论著：湖北大学国民经济史教研小组《关于清政府实行“闭关政策”的原因及其实质》（《理论战线》1960年7－8期）、戴逸《闭关政策的历史教训》（《人民日报》1979. 3.13）、胡思庸《清朝的闭关政策和蒙昧主义》（《吉林师大学报》1979年2期）、谢俊美《论清代闭关政策》（《历史教学》1979年10期）、郭蕴静《清代对外贸易政策的变化》（《天津社会科学》1982年3期）、汪敬虞《论清前期的禁海闭关》（《中国社会经济史研究》1983年2期）
四
本节对清代政治制度应加强研究之处，提出一些粗浅看法，不一定正确，仅供参考。
在行政机构、官员及其职掌的研究上，目前研究较多的，中央是中枢机构，如军机处、内阁，而对其下的办理各类具体事务的机构如六部，缺乏考察，这些机构虽沿袭明代，但在具体执掌及其权限上已有变化，并由此反映出某些值得注意的问题。比如吏部，其选官权比明代小，而清代皇帝在这方面的权力加强。又如兵部，其权限也比明代小。以上，在制度上有反映，其原因、影响需深入考察。六部之下的各司及司官郎中、员外郎之职掌、行政情况、权限如何，与中央其他机构、地方相关机构的行政关系怎样，均缺乏考察。地方官制，督抚在清前期最终演变为固定省区的最高长官，其过程、原因，有待深入探讨。明代为防止地方大员诸权集中、导致割据，而将省级长官之权分析为三：布、按、都3司，清代又集事权于督抚一身，其于中央对地方之集权影响如何？清代咸丰以前，中央、皇帝是怎样对地方实行集权与控制的？其集权程度比明代怎样？再有，总督、巡抚的职掌有何异同，某些省区为何总督之下设巡抚，有些省为何有督无抚，有些省又有抚无督？也缺乏深入探讨。对布、按二司及知府的研究，则至今寥寥无几。而于地方增设厅、州、县及其升级、改隶等行政建置、改制等，也很少专门研究。清代的保甲、乡约制度，比宋明时期有较大发展，对其具体情况，作用影响等的考察，也是薄弱之处。
以往，由于把鸦片战争前后之清代分开，造成研究中的很多问题缺乏通贯性考察，其中就包括政治制度。如鸦片战争前封建王朝传统的行政机构，在鸦片战争后有何发展变化，与增设的一些具有近代性质的新机构在行政上有什么关系，满汉官之权力在近代有何变化，等等，均未引起应有的重视。
以往，研究较多的，是官方政书中有专门记载的衙署、官员之行政，而对不列于政书的某些制度，或政书记载但简略的某些制度的具体实行情况，以及与行政有关的惯例等等，缺乏研究。
如摄政、辅政、总理事务、垂帘听政等行政权力的形式、特点，它们之间的区别，与皇权的关系。
官员集议政务的形式，如大学士九卿会议、九卿会议，九卿科道会议等等的具体情况，与皇帝决策的关系。议政王大臣会议与内阁、部院之行政关系，与皇权之关系。各朝御门听政的状况及该制度的变化。清代的选官制度中，捐纳是其中的重要一项，学者们对它也做过不少研究。但捐纳者在全部入仕者中的比例如何，尚缺乏量的考察。据道光时的官员反映，其时捐班之道府州县官已居天下十分之半，那么，它对科举等途径入仕的冲击，对人们的价值观、社会教育、政治道德等等影响，均值得注意。再有，清代君臣，谁人不知捐纳败坏吏治这一简单道理，但为何又屡屡开捐，在财政拮据之外，其更深刻的其他原因是什么？又，清代地方官的聘幕之风颇盛，其原因何在？至今尚未有圆满的结论，幕主们为何要自己私人出资聘用幕宾襄助其办理公务？这种做法又成为国家认可的行政制度，反映了怎样的问题？
官员的考核、奖惩、罢黜升迁、调补，政书只是制度上的记载，实际情况怎样？从某些史事分析，嘉道时期常流于形式，与客观事实大相径庭，其时吏治腐败严重，但每次考核的官员，评为大计、军政卓异的政绩突出、为官清正者都在一半以上，这符合实际吗？考评出如此的结果，原因何在？
清代的皇帝常派出钦差大臣专办某项事务，其背景原因、作用又怎样？
清朝还有一些颇具权势但又不属机关官员的人员，比如宫中行走的满蒙王公、御前大臣以及外戚等等，对他们与皇帝的关系、其政治活动及影响，至今尚欠专门研究。从某些史事窥知，清朝皇帝在一些重大机密性事务上，是与这些人商议的，如康熙帝翦除鳌拜集团时，外戚索额图曾经参预；嘉庆帝惩办和珅及其党羽，是与其皇兄成亲王永瑆、仪亲王永璇、皇侄定亲王绵恩策划的；清末决定宣统是否逊位，宫中曾几日是由满蒙王公秘密会议。再如驻京蒙古王公额驸色布腾巴勒珠尔、索特纳木多布斋、僧格林沁与伯彦讷谟祜父子等，都是皇帝的御前大臣，充当皇帝处理蒙古事务之顾问，或随时备皇帝钦差。乾隆、嘉庆二帝秋狝或出巡，京中例由留京办事王大臣处理政务。凡此，都不见官制之规定，但又确实是行政中的重要内容，值得研究。
清代是满族为主体统治的王朝，实行某些特殊制度，同时还将某些落后性因素带入清朝政治中，因此，把握清朝历史的特点，深刻认识清代政治，这些方面的考察是十分必要的。但目前的研究尚显薄弱。
清代的八旗旗人入仕、任官，是清代政治制度中的特殊问题，影响甚大，尚缺乏系统深入的研究。如以世爵世职资格任官，使满族不少世家贵族子弟仅凭此资格便充任职官，对官僚机构职能造成影响，属于落后的贵族政治残余。再如满人任官，文武互用，以侍卫任官而荐擢为尚书、督抚大员者不少。旗人官缺中的笔帖式，数量庞大，充任者遍及中央地方，以笔帖式入仕而升至部院大员、封疆大吏者也甚多。满汉任官上的这类差别与影响，均有必要作专门考察。
对于大政方针、一些重要政策的研究，也很薄弱。例如满族统治者利用汉人、以汉治汉之方针，再如从政治角度研究清代的财政政策、军事制度、文化措施、礼仪制度、刑法制度等。
历史问题的研究，必须从弄清相关史实做起，某一问题相关之史实掌握较多了、弄清楚了，才能得出某种认识，而这与历史资料的有限性又是个矛盾，所以我们能够做到的，是尽可能多地掌握相关史料，进行鉴别、分析，以得到符合或接近客观实际的史事。应该说，在中国古代史中，清代史的资料是比较丰富的，它为我们弄清很多历史事实提供了可能性，可作的题目也较多。另外，历史研究又是不断深化的，这样，才能使我们的认识愈益接近、符合历史实际，清朝政治制度史的研究同样如此，很多旧问题有可能而且应该作深入探讨。仅以清代专制主义中央集权问题为例，以往，一般认为，清初的议政王大臣会议，是宗室王公贵族大臣的权力组织，对皇权颇有制约，而清前期又是皇权专制极端发展之时，因而，这一组织的权力就成了皇权重点削弱的对象，而设立南书房及后来的军机处，都有这种用意，有的论著甚至说，自康熙以后，由于皇权的强化，这一机构，实际已名存实亡。通过对议政王大臣会议的专门研究可知，这一机构组织，具有非正规性，并不像内阁、部院那样有制度规定性的职掌，其组织成员也均为兼职性。自入关前的崇德朝起，其对国政的预议与否，就已听候皇帝召集，就是说，其权力之能否体现，已在皇权掌握之中。顺治朝起，旗主王公能否充任议政成员，需皇帝任命。康熙初年以后，八旗联旗合议制度完全瓦解，议政王大臣会议成为与内阁、部院一样的协助皇帝处理政务之机构，而且带有谘询组织的性质。它所以在入关后长期存在，是由于在满汉矛盾情况下，把它作为满族统治者内部处理机密要政的一种行政形式。所办理的，主要是军机要务及与蒙藏等少数民族事务。比如在平汉三藩叛乱中的军务乃至以后的机要军事活动上，就完全是由这一组织办理，而不让汉官插手，所以，在平三藩之乱时期设立、而且主要由汉族文学之士充任的南书房，根本无削弱议政王大臣会议权力之用意，南书房之职掌、入值文人活动之内容也说明了这点。由于议政王大臣之充任者带有贵族性，半皆贵胄，行政能力低下，且人员较多，不易保密，所以才有雍正时以少量精干的满汉官员充任的军机处的设立，而其行使议政王大臣会议职掌的根本背景，又是由于雍正之时，满汉矛盾较清初时大为缓和。还有一种观点，认为军机处设立后，内阁权力大大削弱而成“闲曹”，人们不禁要问，既成闲曹，何不取消？却让它一直存在到清末。还有，内阁之权与大学士之权不是完全等同的两个概念，一般大学士之权与个别、某些大学士之权也不能概而论之；大学士在内阁体现其权力的主要形式票拟权上，清代与明代也不一样，有轻重之分，这种问题，需要考察公文运转程序，考察在题本票拟这一环节上，究竟都有什么官员是操作者，他们在票拟这一环节上各自职掌是什么、所体现的实际权力怎样，又有怎样的变化，以上诸问题，均有必要作深入探讨。另外，制度上的专制集权与实际上的专制集权也应辨别，明清两代的情况正好鲜明地体现了这点，明清两代之皇权都在制度上高度集中，但明代在中期以后，已集中的皇权实际上是旁落于太监及某些大臣之手，而清代皇帝尤其是道光以前诸帝，则真正做到了躬自断制、乾纲独揽。它取决于皇帝的素质、能力、精力及勤政与否。
五
本节对有关清代政治制度史的史料作一简单介绍。
了解基本制度，应先从阅读政书以及官制专书入手。这类史籍对某一具体制度，或有不系统及语焉不详之处，还需借助其他资料。而对某一问题作深入考察，比如欲了解某一制度的具体实行情况，实行过程中遇到的问题、产生的变化及其背景，以及制度的作用、影响等等，则需进一步查阅“清实录”、档案、奏议、文编、文集及官员的年谱、日记、传记等。以上只是根据史料的不同种类，从其内容的一般性特点而言。另外，笔记资料尤其是官员或某些王公、士人的笔记，对制度及相关问题也有不少记述，内容繁杂，无法用哪一性质种类概括，但对上述哪方面内容的了解，可能都有参考价值。本节拟从上述史料的内容性质及先后次序，依次作介绍。
（一）政书。
1、大清会典及事例。会典是典章制度专书，编纂特点是以衙署分目，分别记载每一衙署之设官、职掌、实行之事例及制度之变化。了解这一点，便于查找所需史料。
清朝会典共五部，依次为康熙、雍正、乾隆、嘉庆、光绪几朝所修，每次所修之内容都截止到修会典时。康熙、雍正两朝所修会典，是将典制与实行之事例编在一起，自乾隆朝修会典以后，典制与事例分别编纂，典制部分名《大清会典》，它记载的是修会典时的制度，有一部分是以前旧制的延续，有一部分是改进或新增之制，并在修会典以后延续实行一段时间。事例部分，乾隆会典名《大清会典则例》，嘉庆、光绪两朝所修名《大清会典事例》，是制度实行上的相关史事，反映制度上的某些变化。事例均上溯至清初，但又不是对上次所修会典之事例的照录，所以均有参考价值。
2、则例。则例是各衙署行政或某种制度比较细致的规则。与政治制度有关的，有《吏部则例》、《户部则例》、《礼部则例》、兵部的《中枢政考》、都察院的《台规》、《理藩院则例》、《宗人府则例》、《内务府现行则例》、《宫中现行则例》等等，还有更细致的如《批本处现行则例》、《吏部验封司则例》、《吏部稽勋司则例》、《吏部文选司则例》、《吏部铨选则例》、《吏部铨选满洲官员则例》、《吏部铨选汉官则例》、《吏部处分则例》、《科场条例》、《国子监则例》、《督捕则例》、《王公处分则例》、《八旗则例》等等。则例之纂修较会典间隔时间短，乾隆十一年规定，吏部等部则例十年一修，刑部五年一修，实际并未完全按此期限。
3、清三通。指《清朝通典》（下简称“典”）、《清朝通志》（下简称“志”）、《清朝文献通考》（下简称“考”）及《清朝续文献通考》，以上典、志、考三书皆成书于乾隆后期，记事起于清初，止于乾隆五十年，续“考”又续至宣统三年。三通是以事物性质分为类目，与政治制度有关且三书共有的是“职官”、“选举”，另外还有“典”之“州郡”、“边防”，“考”之“封建”、“四裔”，续“考”之“训政”、“归政”、“亲政”、“外交”、“宪政”。以上三书，考之内容最详，且续至清末，故价值较高。
4、政书资料之类编。介绍以下两种。
《皇朝掌故汇编》，张寿镛等编辑，书成于光绪二十八年。其内容上自清初，下至光绪后期。分为内编、外编，按事务性质分编。每类下有编年叙事及细类分述。与政治制度有关者有：官制、铨选、荐举、考课、任子、吏胥、科举、封爵、保甲等类目及外编之外政等。
《皇朝政典类纂》，席裕福等编纂，成书于光绪二十九年，500卷。将典章分为22类编辑，其中选举、职官、外交等类与政治制度有关。
（二）专门类史籍。
1、《国朝宫史》及续编，官修。是关于清代宫廷典制及有关谕旨的专书。前者为乾隆朝所修，记事由顺治朝至乾隆二十六年。后者为嘉庆朝续编，记事接续前书，止于嘉庆十一年。该书对研究宫廷后妃制度、皇储制度及对太监的管理制度有重要价值。
2、《内阁志》，席吴鏊著，记清初至雍正年间内阁之官员、职掌、仪制等。
《内阁小志》，叶凤毛辑。记事至乾隆朝。对内阁之设官，内阁及分支机构之职掌，相关史事等有较多记述。
3、《枢垣记略》，梁章钜撰，朱智续撰。是关于军机处的专书，记事自雍正朝至光绪元年。有皇帝关于军机处之训谕、军机大臣及军机章京之任用、相关规制等等内容。
4、《八旗通志》，两种，是关于八旗诸制度、办理旗务之谕旨、旗人任官、传记等等内容的专书。先修者俗称《八旗通志》初集，记事自清初至雍正末。后修者或称《八旗通志》二集，而署名作《钦定八旗通志》，记事自清初至乾隆六十年。该书中，培养旗人入仕的官学教育的“学校志”、旗人科举的“选举制”、任官制度的“职官志”，又是直接反映政治制度的专门性内容。
5、《牧令书》。徐栋辑。此书辑录清初至道光年间地方官行政时的文告、政论文等。对了解地方治政有参考价值，其中还有专述保甲制的《保甲书》4卷。
6、《钦颁州县事宜》，著者田文镜、李卫，均多年任地方官，奉雍正帝之命撰述州县官为政之道、如何行政、注意事项等。雍正帝阅后，令刊印发州县官人手一部。此书对了解地方治政有参考价值。
7、《佐治药言》及《续佐治要言》，作者汪辉祖，曾长期任幕宾，此二书据自己之经历，具体述说辅佐长官行政时应遵守的原则、某些具体做法。作者还有《学治臆说》及《学治续说》、《学治说赘》，是据其做地方官时的亲历及见闻，结合其做幕之阅历，述经验、论治道及为官准则。
（三）编年类。
1、清实录。清实录是对清历朝实录的总称。它对每朝皇帝在位期间的重要史事按年月日编纂，其中关于政治制度方面的资料甚丰，如皇帝关于行政之上谕，官员具体行政行为之题奏、议复，以及更具体的史事，如，内外王公之封爵，政治性联姻，中央各衙署之长官及地方布按二司以上官之除授，派员出使外国，盟旗制地区之会盟政务。皇帝召见官员，对某件政务之指示。京察大计与军政。内外衙署官制之变更，地方建置，府厅州县等的增设、改设、分置、裁并。选举、考课则例之更改。科举、任官。官员建言政事、弹劾大臣。大臣犯罪之惩治。八旗旗务。边区民族之管理等等。
2、起居注。是康熙十年以后各朝按年月日编辑的皇帝日常活动的史册。其有关行政部分的内容，详细记述皇帝御门听政、召见官员时处理折本（未经批红的题本）、讨论政务、决策、下达指示的具体状况，其中颇多皇帝表达之意见及谕旨，对皇帝行使皇权、君臣之间的行政关系有比较具体的反映。
（四）档案。
档案资料具有原始性，由此所体现的价值之高，是公认的，毋庸赘言。对于政治制度的研究而言，它还有其他资料所不能比拟的特殊价值。一、反映各项制度的具体实行状况。政书等资料对制度的记述，多是概括性的，欲细致了解，作深入研究，这种记述远远不够。而制度具体实行过程中留下的档案，则是真实具体的记录。今中国第一历史档案馆的七十多个全宗，绝大部分是按衙署分类，可以说，某一衙署之全宗，对于该机构行政制度的研究，都有这种价值。比如吏部档案中关于官员升迁调补的奏折、存堂文件，吏部议复各省官员之任免、奖惩的奏稿，各省造报的官员考绩清册，以及内阁全宗中的吏科题本等，对于研究官制中的各具体问题如任免、考核、奖惩等等，都是非常具体的史料。档案还反映公文运转程序，借此可以了解某项制度实行时的行政程序，各机关之间的行政关系，各自职责与权限，这也是政治制度中的重要问题，比如内阁全宗的刑科题本，对一件人命案的逐级上报审查、中央三法司的核拟、会题，以及最后的批红，就清楚地反映了这类情况。地方衙署也有存留下来的档案，如四川巴县档案，就有11万多件，根据它，可以了解到该县衙的具体职掌，如何分工，如何处理政务等等。
（五）奏议、文编。
这类史料，大多是奏疏、政论文的合集。如《皇清名臣奏议》、《皇清奏议》、《道咸同光四朝奏议》、《监察御史奏稿》等等，多属官员对时政的建议或议论。文编，有不少名为XX文编的专书，如贺长龄等《皇朝经世文编》、《皇朝经世文续编》（共三种，同一书名，分别为葛士濬、盛康、饶玉成所辑）、陈忠倚《皇朝经世文三编》、何良栋《皇朝经世文四编》……均辑录官员、士人关乎经邦济世的政论文、奏疏、文告等，按内容性质分类、排序，其中诸如吏政中的吏论、铨选、官制、考察、大吏、守令、吏胥、幕友以及保甲等类目，是直接关系政治制度的内容。以上所举诸书，贺长龄、魏源所辑《皇朝经世文编》，所收为道光六年以前之文，此前还有陆燿的《切问斋文钞》，成书于乾隆四十年，属同类史料。其他诸名为续编、三编、四编、五编、统编、新编等等，主要辑道光以后之文，因而又增有洋务等方面的类目。
（六）文集。
文集中，有一部分是某官员奏疏、文告之合集，对该官员之行政有具体反映，这类文集又以地方官居多，所以又反映出制度在某一地区实行状况及该地区治政与吏治情况，仅举几部，如于成龙《于山奏牍》、蓝鼎元《鹿洲奏疏》、陈宏谋《培远堂偶存稿》、那彦成《那文毅公奏议》，陶澍《陶文毅公奏疏》、林则徐《林文忠公政书》、曾国藩《曾文正公奏稿》、沈葆桢《沈文肃公政书》、李鸿章《李肃毅伯奏议》。而康有为《戊戌奏稿》，则颇多时政议论及改革建议之文。曾任监察官者，其文集对时政得失、吏治有较多反映，如郭琇《华野奏稿》。
（七）传记、年谱、日记。
官员的这类生平事迹的专书，其中对于其任官历程、官职之实践有比较系统的记述，可见政治制度及其实行之一斑。其传记，可按人查阅，不作赘举。其年谱、日记，如冯溥《易斋冯公年谱》（毛奇龄编）田雯《蒙斋年谱》（自编）、鄂尔泰《襄勤伯鄂文端公年谱》（鄂容安等编）、英和《恩福堂年谱》（自编），段光清《镜湖自撰年谱》等，均于官制、行政有记述。张集馨《道咸宦海见闻录》，也是一部年谱，详细地记录了自己任官经历及见闻，于道咸年间之官场、吏治状况有较多反映。日记如《翁文恭日记》、《郭嵩焘日记》等，对任官、行政等也有不少记述。
（八）笔记。举数部政治制度内容较多者供参考。
王士禛《池北偶谈》，于官制记载较多。阮葵生《茶余客话》，有不少官制词条，唯内容略显简单。赵翼《簷曝杂记》，对军机处规制，皇子教育制度、木兰秋狝之制及怀柔蒙古等记述有价值。昭梿《啸亭杂录》，作者曾袭爵礼亲王，身份地位高，顾忌较少，因而对道光以前之吏治、官场之黑暗，某些王公大员之劣行，有不少披露，对衙署、官制、宫廷制度等等也有较多记载。吴振棫《养吉斋丛录》，作者为嘉庆年间进士，任职翰林院，道光后又历任地方知府至督抚，为官阅历丰富，此书对中央及地方官制、行政制度等记述甚多。《石渠余纪》（原名《熙朝纪政》），作者王庆云，道光进士，曾任翰林院官，两广总督、工部尚书，此书于财政诸制记载颇多，另于蠲免政策及其实行，以及官制中之选举、考核诸制也有专门记述。陈康祺《郎潜纪闻》初笔至四笔，其中初笔有官制词条。福格《听雨丛谈》，作者为汉军旗人，于八旗之事颇多留意，此书对八旗制度、旗人任官、满族礼制及对蒙古封藩之制有不少记述。崇彝《道咸以来朝野杂记》，于官制、官场轶事有不少介绍，作者为八旗蒙古旗人，大学士柏葰之孙，曾于吏部任过司官，所以对典章制度的记述很有价值。震钧《天咫偶闻》，成书于光绪二十九年，对中央衙署之建置、典制及有关之事有较多记载。何德刚《春明梦录》、《客座偶闻》，前者记有不少宫廷掌故、官场轶事及官员选任之制。后者关于官制、财政之记述较详。作者为光绪朝进士，在京任官多年，两书不少内容为作者任官时之经历或见闻，有较高史料价值。
本文涉及的内容方面较多，其中关于研究现状、史料之叙述，只能择其要者作简要胪列，未经寓目而遗漏者肯定不少，尚祈见谅。而关于政治制度概念及其研究的理解、清代政治制度阶段性发展之介绍、需要加强研究之处的叙述，都只是一孔愚见，仅供参考，不当之处，敬请指正。
原文出处 ：《中外法律文献研究》第一卷，北京大学出版社2005年版。
