清代督抚体制特征探析

王跃生

一、无能不包的地方事权

总督和巡抚(简称督抚)体制是清代地方重要的政治制度。它由明代督抚制度发展而来 。因而清代督抚制度既有对前朝的继承，又在不少方面显示出自己的特色。

《清史稿》把清代总督的职责概括为：“厘治军民，综治文武，察举官吏，修饬封疆 ”；巡抚则为：“宣布德意，抚安军民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏 废置”。①这种解释颇为笼统，而清代诸多典章文书中没有一种能把督抚职责表述得清 楚。所以，笔者这里依据清代资料中有关记载加以综合，把督抚职责概括为以下几方面 (需要说明的是，我们把总督、巡抚两种官员的职能放在一起，原因是二者除了在管辖 区域上有明显区别外，在具体职责上很难作出划分。这一点，后面还将专门讨论)。

监察权。清代总督所兼都察院右都御史和巡抚所兼右副都御史衔，就是这种职责的体 现。督抚的监察权包括：1.对所属文官两司(布政使和按察使)以下，武官提督以下的各 级官吏行使考核权。主要是文官六年一次的“大计”和武官五年一次的“军政”评定。 方法为：中央颁“五花册”，督抚以四格(即政、守、才、年)注明，“官吏贤否去留、 凭督抚文册”。②2.对文职道府以下，武职副将以下官吏的题调权。题调是皇帝赋予督 抚直接任命官员之权，不必经过吏部。题调范围因时因地有所不同，一般在50%左右。 ③3.行取知县和推荐各种官吏到中央。前者是让督抚把有守有为、声名卓著者“送京担 任科道等官职，以收得人之效”，每三年一次④。至于推荐官吏则是督抚的一项经常性 责任。由此可见，督抚拥有对地方各级官员的考核权和对中级以下官员相当程度的直接 任命权。这就使他们的升迁贬黜命运在相当程度上操于督抚之手，督抚在地方上的地位 因此大大加强。

行政事务处理权。督抚的行政事务权具体表现在对两司的节制方面，即属于布政司和 按察司官辖范围的地方行政事务最后都须经过督抚核查，或由其直接裁决，或经其手上 报部院衙门以至皇帝。具体有：1.刑事裁决权。督抚对本区域所发生的刑事案件有权处 于流刑以下的几种刑法。其它重刑则由督抚上报中央。2.上奏会计及监督藩库之权。藩 司离职交待时，“督抚亲自盘查，具结送部；”“每年奏销时”，“将司库钱粮亲自盘 查”；“督抚到任”，“例须盘查藩库一次”，“将各项款目及收支实数详细勾稽”； ⑤布政使会计结算也须申报督抚复核。3.救灾振济权。地方等发生旱涝等自然灾害，督 抚或亲自、或派得大员前往勘查，并由“该督抚报明分数，降旨分别蠲缓”⑥。4.监理 关税由巡抚直接派人前往各税关征税(并不是全部税关)。此外，部分省份督抚还须负责 当地漕政、河务等事务。

军事职责。清代总督所兼兵部尚书和巡抚所兼兵部右侍郎就是这种职责的体现。总督 是一省或数省绿营兵的最高统帅，对辖区的绿营兵有直接指挥权。不设总督省份由巡抚 负责。平时督抚要定期对绿营兵进行检阅，“营伍之中，兵马钱粮、甲胃器械，皆宜事 事留心”⑦。战时，总督亲自或指派辖区提督、总兵前往参战。巡抚则主要负责后勤供 应，保障军用物质之需。

清代督抚意识形态方面的职责。即是对辖区百姓加强思想控制。督抚要设法把封建纲 常名教贯彻到城乡社会中去，使士、农、工、商成为封建国家的忠实仆民，消弭其中可 能出现的任何反抗情绪，确保封建统治秩序的稳定。督抚在这方面的职责主要有：1.注 意树立封建仪型，使百姓有所效仿。雍正元年四月，世宗告诫督抚：“国家敦励风俗， 首重贤良，举髦士以励秀民，实为政体之大端，封疆大吏宜其体此意，广询博访，不可 视为具文，漫不加察也”⑧。社会上出现的贞女、节妇、孝子等督抚及时给予表彰。2. 加强风化教育，亦即教化控制。乾隆十六年，高宗指出：“凡封疆大吏暨监司守令俱有 教养斯民之责，当以移民易俗为己任”⑨。督抚要定期检查地方宣讲圣谕广训的情况。 注意以当地民风高下来考核官吏。3.兴办教育。教育在清代实际已成为教化的一种手段 。清帝认为，“移风易俗莫过读书”。⑩因而督抚除了对辖区府、州、县学留心整饬外 ，还要利用条件兴办书院等教育机构。雍正十一年正月，世宗拨专款1000两，让督抚于 所在地建书院校舍，以供士子群聚读书，并特意强调“封疆大吏等并有化导士子之职， 各宜殚心奉行，黜浮崇实，以广国家菁莪棫朴之化”。(11)此外，清王朝曾制造了一起 起文字狱，毁禁了一批文化典籍，在这些活动中，督抚充当了皇帝的得力干将。

除以上所综合的几点外，督抚还有一项重要职能就是可以根据皇帝的意旨制订辖区百 姓、官吏遵守的规章条文。从这一点来讲，督抚具有一定的制订地方政策之权。

综上所述，清代督抚是集地方司法、行政、军事、监察、意识形态等数权于一身的地 方最高官吏。这实际上等于包揽了地方政务的一切，是清王朝高度专制主义中央集权在 地方上的反映。清代封建中央集权得到发展的突出特点是皇帝本身权力大大强化，具体 表现在南书房、军机处的建立，皇帝把原先由部院衙门所管事务收归其中。康熙曾毫不 掩饰地说：“今天下大小事务皆朕一身亲理，不可旁贷”，“无论钜细，朕心身自断制 ”(12)。清代帝王基本上承袭了这一传统，“代代相承、乾纲独揽、政权从无旁落”(1 3)。然而皇帝一人的精力毕竟有限，倘若地方事务不分大小由其寓同、批复，其将难以 承受。清代帝王的高明就在于把地方事务首先集中于督抚之手，在中央之下，全国形成 为数不多的次政治中心。由督抚综理一省事务，然后把大大精简了的案件上报皇帝，这 就为身处金銮宝殿中的帝王集权创造了条件。反过来，皇帝摆脱了繁杂案牍的纠缠，可 以撇开中央官员的干扰，从容地指挥几十位封疆大吏。皇帝只要把督抚抓住，就可收纲 举目张之效。所谓“欲百姓之安，其莫先于填择督抚，督抚者守令者倡”(14)。帝王控 制住这几十个政治中心，便足以使成千上万的地方官僚俯首听命，从而维持对整个帝国 的控制。

二、承上制下的政治功能

清代督抚是作为封疆大吏坐镇于地方的。同时它与一般地方官又有区别，其使用关防 作为权力凭证，带有钦差性质；加有部院大臣之衔。象朝中官员一样参加“京察”考核 。就清代而言，督抚的这种加衔，钦差字眼并不是可有可无的形式装饰，而有其深刻含 义。简而言之，在于体现其承上制下的政治功能。

从承上这一方面来看，督抚是代表皇帝开府地方的，或者说，他们是皇帝在地方的直 接代理人。督抚对地方较大事务的处理必须秉承皇帝意旨进行。而清朝帝王为了保证帝 国各项事务按其意愿进行，采取了不少措施对督抚发布指示，并进而通过督抚将“煌煌 圣旨”贯彻于地方。这些措施是：

颁发谕旨。皇帝的谕旨一般批于督抚所上奏章上。清代所实行的秘密奏折制度使君臣 之间得以保持频繁联系。皇帝在督抚奏折上常常不惜笔墨，或者夸奖其办事妥当，给予 鼓励；或者训斥其悖乱妄行，然后指授方略，提出扼要的执行意见，以便其行有所依。 (15)这些谕旨连同奏折以廷寄的方式发回，保密程度极高。

陛辞与陛见。刚被任命的督抚须到皇帝那里告辞，即所谓陛辞，陛辞实际是皇帝面授 机宜的方式。届时，皇帝首先听取该总督或巡抚对即将赴任省份的政务见解、设想，以 观其能力。尔后皇帝再作详细指示。其中的言词既充满希望，又包含严厉之意，软硬兼 施。康熙三十八年七月，新任山西巡抚噶礼陛辞时，玄烨指出，山西由于先后受到巡抚 温保，倭伦等的科派，民心大失，要求他到任后“务勤劳爱民”，“居官若好，朕即超 擢，否则，即行罢斥，惟尔自取，断无瞻徇也”(16)。有的陛辞指示非常详细，惟恐督 抚到地方后无所适从。雍正四年，世宗在山西巡抚都立陛辞时说：“地方大吏一切关系 地方事件务必实力奉行，不可视为具文，即如严保甲、查私铸、断烧锅、禁赌博皆朕令 尔等奉行之事”。(17)另一种方式就是陛见。现任督抚要定期回京达职，向皇帝汇报工 作。陛见时，督抚要把“有司贤否，小民疾苦，详明陈奏”(18)。然后皇帝将督抚陈述 与自己平时所掌握情况进行比较，如无不符与斯罔之处，并且身体状况尚好，便可继续 留任，否则就要予以罢免。清代许多督抚的撤换就是在这个时候进行的，这种上任前的 抚辞和任期中的陛见，除上面的意义外，还在于可以联络君臣之间的私人感情，激发督 抚的报效之忱，增加其向心力。同时更重要的是以此作为一种控制手段。

督抚的“承上”还在于，他们坐镇于地方，必须把地方发生事情随时秉报皇帝，以便 皇帝象了解京城事务那样熟悉地方状况。如隐匿不报或迟报、误报所造成的不良后果均 由督抚承担。清代从康熙初年就开始赋予某些亲信大员专折奏事权，即密折制度，而能 得到这种特权的主要是督抚。就目前所见到的《雍正朱批谕旨》和《康熙朝汉文朱批谕 旨》中所收奏折来看，绝大部分出自督抚之手。皇帝要通过督抚的这些奏折通达下情， 否则，对全国政局就会茫然不知。一旦各省督抚“奏事较前减少”，(19)皇帝要追究原 因。

可见这种承上加强了帝王与督抚间的信息反馈，提高了政务处理的效率。

从制下这一方面来看，督抚由于被冠予钦差、部院大臣之衔，从而加强了在地方百官 中的地位。因为加衔意味着他们是代表中央以至帝王统辖地方，处于谁莫之何的位置。 的确，清代地方除了不管民事的驻防将军、都统外，设有可与督抚职权、品级相埒的地 方官员。因此，一个区域只保持一个权力中心，这是统一地方事权、贯彻皇帝旨令所必 须的。

此外，清帝还采取措施削弱或砍去对其权力发挥容易产生掣肘的力量。主要有，第一 、撤销巡按制度。巡按制度始于明代，由中央向地方派遣巡按御史监察一切事务，权势 极大，直接影响督抚职能的发挥。清代于顺治末年将其撤销，原先所领事务“尽属抚臣 ”。(20)此后，各朝屡有人上奏恢复或变相恢复御史巡按制度。皇帝以为这种官员“权 既太重，势复眼轧”，易使“属吏仰承左右启隙端”；(21)或者如“尽委督抚任于巡察 ，是未信于重臣，而转寄于新进”(22)，以至出现“私谒苞直”等弊端，而未予采纳。

第二、禁止钦差大臣干予或侵犯督抚事权。清代除了执行特殊使命外，一般不轻易向 地方派出钦差大臣。即或是特殊情况下需要派出，也不是把督抚撇置一边，而是让二者 会商而行。康熙五十三年三月，圣祖令工部右侍郎常泰与大理寺少卿陈汝咸作为钦差大 臣到甘肃去帮助发展农牧业，指示二人“到彼应与总督鄂诲、巡抚东拜公议”，采取适 当措施。(23)乾隆十二年，山西万泉、安邑等处发生百姓聚众抗官事件，高宗让讷亲作 为钦差大臣同山西巡抚爱必达一道“查办”。(24)雍正朝曾向浙江、福建、广东、湖南 等省派过观风整俗使。此官只是协助督抚整饬风俗，以便加强政府的教化力量。

第三、禁止与督抚权力近似或平行的其他军政要员干予督抚事务。这一点主要是针对 各地驻防将军、都统而言。

通过这些措施，清代督抚在地方的中心地位被牢固地确立下来，这就为其职能的发挥 扫清了障碍，因而可以更加畅达地行使制下之权。同时，一方治理好坏也与督抚有直接 联系，“得其人则事治，民安；非其人则丛奸滋弊，民受其害”。(25)

督抚在地方地位之重要就象皇帝对于封建帝国一样须臾不可缺少。未曾皇帝允许，督 抚不得擅离职守，即使丁忧也不得“遽行送印”，待“任内文卷择司道一人代行，听侯 谕旨方行离去”。(26)康熙元年，江宁巡抚朱国治因“籍口已报丁艰，不俟交待委弃职 掌，遽行离任”(27)被革职。同样，督抚理政好坏，也会引起上天的反映。这种荒谬无 稽的迷信说教也常被皇帝拿来作为对督抚夸奖和恫吓的口实。雍正四年八月，河南巡抚 田文镜奏报该地所产嘉谷有多至十二稽者，世宗看见兴奋异常，认为“此实属罕见之事 ，凡为督抚者果能殚心竭力，为国为民，必能感召天和，化灾祲而成丰稔”，(28)相反 ，他斥责巡抚王国栋在湖南、浙江任内“非水即旱、或遇虫灾，历历可数”，(29)都是 因其措施怪谬所致。

从督抚的职能中我可以发现这样一种现象他们固然是地方权势无比的封疆大吏，可其 一切活动都是在皇帝严格控制下进行的。因此，在某种意义上说，督抚只是被动地按照 皇帝的旨意行事，循规蹈矩，而缺乏开拓精神。清代曾出现过象汤斌、鄂尔泰、田文镜 等有守有为的督抚，然而绝大多数却是唯唯诺诺，以保一方平静无事为目的的庸庸碌碌 之辈。他们遇事不置可否，先上奏皇帝，正象康熙年间云南巡抚佟秀敏上奏时所指出的 ，“臣才识短浅……一切事宜必得圣明指示，方有裨益”(30)，这既是对皇帝的歌颂， 也是督抚理政的座右铭。洪亮吉曾对督抚形象作过一番刻划：“在外督抚诸臣，其贤者 斤斤自守，不肖者亟亟营私，国计民生非所计也。救目前而已；官方吏治非所急也，保 本任而已。若久远者，以为过忧；事兴事革，以为生事。”(31)可见，督抚的此种精神 状态也不能全怪督抚本人，专制主义中央集权的帝王也需要或欣赏这种类型的督抚。清 代除了雍正帝励精图治，对督抚放手使用外，其他皇帝多要求督抚“以不生事为贵”， 认为“兴一利，则生一弊”，“驭下宜宽，宽则得众”。(32)清代吏治自清初就弊端百生，其后每况愈下，这不能不和皇帝的这种施政方针及督抚的理政原则有关。

三、机构精干的督抚衙门

清代督抚在地方有无所不统的事权，而其办事衙门中人员设置却很精干。

督抚衙门中的正式官员只有总督或巡抚一人。明代设总督时，他们是中央临时派到地 方的官员，随从极少，流动性大。后来定设后，这一特征被沿用下来。

督抚要管理一军政事务，有大量的公文案牍需要处理，所谓“职任封圻，政务殷繁。 ”(33)仅靠一人将难以胜任。所以，清帝允许他们“延请幕友以资协助。”(34)督抚所 聘请的幕宾大都是科场上屡试不荐者。他们有较高的文化素养，丰富的社会阅历和较强 的公文、奏章处理能力，常常是督抚依靠的重要力量。除此以外，督抚还使用家丁管理 勤杂事务。

督抚衙门中的精干设置表明它不是以处理琐屑、纷杂的地方日常事务为己任，而“正 己率属，察吏安民”(35)才是其主要政治目标。督抚所要留心的是“水旱盗贼何以销弥 ，士、农、工、商何以缓解”。至于钱粮，“藩司主之”，督抚只“察其侵挪、加派之 弊”，而对于地方所解粮低潮，则不应“一一经手磨验”，“刑后则臬司主之”，督抚 只察其徇枉贿赂之弊，至于期限违误、“律疑似则不应一一顾及。”(36)这样，督抚才 能洞观全局，节制各方。反之，如果督抚详于苛细而失于重大，将任“重大之精神材智 尽耗竭于苛细之中”，就会“终日头绪纷纷，料理部件之指摘而不暇。”(37)“因而无 暇讲究民间利害之源流，审查官吏才品之优劣”，(38)势必成为一个忙忙碌碌的事务性 官员。可见，督抚从职责上讲虽无所不统，然而在施政过程中却要从宏观着眼，而不能 被琐碎事务所纠缠。督抚的工作特征实际是“既统又不统”。而督抚机构的精干设置则 为其贯彻这一方针创造了客观条件。

督抚衙门的这种设置对于皇帝来说则可收使于随时调遣之效。前面曾经谈到，督抚体 制的功能在于承上制下，它能够处理的案件在地方两司上报之后便可立即作出决定；否 则上奏皇帝请示。所以一般情况下在其机构中没有久拖不决的案件搁置。一旦接到调遣 命令，短时间内即可动身。不象藩司那样，“遇开任交代时必将其任内收放粮钱”需“ 督抚亲自盘查，如果侵挪亏欠者即行题参，如无亏空者即具并无侵挪甘结，送部查核， ”(39)然后才能离去。清代帝王也充分利用了督抚的这一特征对其作较频繁的调动，防 止他们长期坐镇一方而造成尾大不掉的局面。有清一代，特别是前期，督抚的任职期限 一般在二、三年，三、四年之间，只有个别皇帝特别欣赏者才有较长的任期。以两江总 督为例，自顺治四年至雍正十三年共八十八年，其中共有二十八任，平均2.5年一任。 江苏从嘉庆元年到道光三十年的五十五年中，有三十五任。(40)平均1.8年一任。这其 中还不包括短期署理者。陈宏谋在乾隆一朝任巡抚、总督之职达三十一年，却经历了十 二个行省，调动二十一次，约1.5年一任。(41)这种频繁的调动使督抚无法久据一方， 来不及培植个人势力就匆匆离去。清代握有军政大权的督抚之所以未能在地方形成割据 分裂局面(即使稍有不逊也不多见)，这当然有多方面的原因，而皇帝利用督抚的精干特 征对其进行经常的调动恐怕是一个不可忽视的因素。勿庸否认，这种做法对地方政务也 有许多不利方面。道光二年十月，给事中张鉴指出：督抚“升降太骤，各员履往来久旋 即更调”，以至他们对该地“民风土俗不暇周悉，属吏尚未偏识，历官之日少，奔驰之 日多。”而胥吏却乘“新旧交代之际，玩法舞文；家人利本官历任之多，饱索规礼。” (42)不过，对于皇帝来说，重要的是中央权力不致受到地方官员的威胁，至于这种做法 所产生的弊病则在考虑之次。皇帝也只有通过对督抚的灵活调动才能显示出自己的权威 ，给人一种机能健全之感。否则，其地位就不那么稳固了。

督抚的这种精干机构也便于皇帝根据形势需要而随时改变督抚的驻防地点，扩大或收 缩其管辖范围。这一点尤其适用于总督。如陕甘总督从顺治到乾隆初年的一百余年中屡 经变化。顺治元年，设置陕西总督驻固原，兼辖四川。十四年，迁移汉中。康熙三年， 更名山陕总督。十九年，再改名陕山总督，仍辖四川，这是为了协调平定吴三桂叛军力 量而变更。雍正九年，陕甘总督专辖陕、甘。十三年，青海发生叛乱时，又令辖四川。 乾隆十三年，西陲用兵，仍置陕西总督，兼辖甘肃，驻肃州，移川陕总督，驻四川，不 久定名陕甘总督。同样，闽浙总督、云贵总督也经历了一个相当长的沿革过程。这种根 据地方政治状况而随时变动督抚驻扎地点及管辖省份的办法使中央在不增加新机构的情 况下得以解决问题，因此无鞭长莫及之患，而可臂指灵便之效。如果督抚衙门是一个庞 大的机关，做到这一点就相当困难。

四、互相渗透、补充的督抚职责

有清一代，总督与巡抚是两个不同的官缺，在典章上二者职责也有一些差别，如前者 侧重军事，后者侧重于民政。可是，一当我们接触到具体资料，又很难找到他们之间的 不同。而更多的是二者职权互相交织、彼此渗透。

从督抚的设置情况看，清初战事平息后，对始自前明的督抚布局进行了较大调整，或 增或减，或分立或归并。康熙中叶以后，基本上保持着总督八个，巡抚十五个的数量。 当然，以后各朝也时增减，却无大的变动。如果细分，这二十三个督抚又可分为以下几 种类型：1.只设一个巡抚的省份：山东、山西、河南。2.只设一个总督的省份：直隶、 四川、甘肃(陕甘总督驻兰州府，甘肃不设巡抚，由总督代行巡抚职务)。3.巡抚虽受总 督节制，却未与该总督同城设置，实际上该省只有一个巡抚的省份：浙江、安徽、江西 、湖南、陕西、广西、贵州。4.督抚同城设置的省份：云贵总督与云南巡抚，闽浙总督 与福建巡抚，湖广总督与湖北巡抚，两广总督与广东巡抚。5.两江总督与江苏巡抚同省 却不同城，前者在江宁，后者在苏州，清代督抚的这种设置状况就反映了他们之间区域 范围的职责界限并不十分明确。

清代制度规定，巡抚为一省的最高民政长官，仅有总督的省份总督例兼巡抚职衔，因 为总督本以军政事务为主，兼衔使其得以名正言顺地参与地方事务。实际上，那么不兼 巡抚衔的总督民政责任也很大，不得游闲于其外。乾隆五十五年，弘历曾斥责总督以“ 刑名钱谷非其专守”，而“委之巡抚、两司”；可又把“官员题升调补揽为己职，独操 进退之权，乃至贻误废驰，又复借辞推卸”的行为，强调指出：“总督有统辖之职，纠 吏除吁，征缯纳课，皆应留心整饬”，而不仅“令管理兵丁营伍”(43)。

不设总督的省份，该地绿营兵归巡抚节制，其它巡抚“兼提督衔者”有“节制各镇、 统辖阖镇营员之责”，并准用戴用花翎“以资表率”。(44)不仅如此，一些巡抚还有直 接调兵参战权。康熙五十四年二月，圣祖指出：“巡抚系地方大吏，管辖文武官员，宜 有调兵责任，若海中有贼，即应率领官兵亲身察拿”。(45)此外，巡抚在组织地方保甲 、团练、乡勇等地方武装中责任更大。

由此可见，督抚二者并不是军政、民政完全分途的官员，而是彼中有我、我中有彼、 权力职责互相渗透的官员。也正因为此，清代皇帝在问地方发布的诏令中，无论所涉及 的是军事，还是民政，或者是有关风俗、教化，都把总督、巡抚放在一起作为受命对象 。以此表明任何一种地方事务，二者都是责无旁贷的。同省或同城驻守的督抚，如该地 政务举指得当，共受嘉奖；反之，出现问题，均难逃责。我们强调这一点，并无意掩盖 或抹煞二者的区别，而是试图表明这样一个意思，在认识清代督抚职责时应把握二者互 相渗透、补充这一特征。这样才能对清代政治制度认识得较深刻些。

清代督抚职权的这种特征使二者都具有某种独立行事能力，对某项事务都有责任和处 理权力，减少彼此间的依赖性，有助于行政办事效率的提高。同时，不可否认，督抚职 权的互相渗透含有使彼此互相牵制的因素。这一点主要表现在总督节制巡抚的省区，特 别是督抚同城之地。对此，清帝也毫不遮盖。乾隆就曾称：“设立督抚原令互相稽察” ，(46)清代也制订了彼此互相监督的办法。弹劾官吏要督参抚审，巡抚题补地方官员须 经总督会衔后才能上报等等。

然而，对于督抚之间的互相牵制作用也不能过分夸大。因为督抚同城、总督节制巡抚 的状况毕竟不是普遍现象。如果以牵制为主要目的，那么就有必要均以并设的形式设立 。另外，即使是那些同城，同省设置的督抚，皇帝强调的是二者“谊属同寅”，“地方 事务宜互相商榷，各本虚公”，而“勿苟且雷同，勿偏执意见”，更“不当存彼此之见 ”。

我们认为，清代总督节制巡抚的主要意义在于协调其间的军事行动。具有节制权力的 总督多设立在地理关系较密切和战略意义较重要的两省或三省区域内。前者如湖北与湖 南，云南与贵州，广东与广西，福建与浙江；后者如江苏、安徽和广西。这些省之间， 地理上犬牙交错，同时又是封建统治力量较薄弱之地，所谓“易藏奸纳垢”，而发生动 乱又不便及时调集武装加以压制。在这些省份设立总督，使之节制该地区的巡抚，一旦 发生反抗活动，可以在各省之间根据情况灵活调遣，因而有可能避免互相推诿、贻误战 机等不利情况出现。这一点道光十年在关于江西巡抚是否归两江总督节制的问题上表现 很明显。当时因“两江总督兼辖江西，相距遥远，恐有鞭长莫及之势，”宣宗令大学士 九卿“会议具奏”。托津等认为“不归总督兼辖，并不格疑”，曹振庸等则建议兼辖之 处“仍循其旧”。两种意见“均属明晰”，而道光帝倾向后一种。他分析道：“两江总 督辖三省绿营兵额几及七万。巡抚专任江西，含抚镇标营兵额仅止一万二千数百名，除 留防省城及各州县仓库各标营防讯外，两镇可调官兵不过数千名，倘遇应行水陆分道而 行，实虑兵力不敷，总督若不兼辖，该巡抚必须一面具奏，一面谘调邻省官兵。临事耽 误时日，所关甚钜”，而“两江总督兼辖，原为控制，以期联络声势，征调官兵，呼应 较灵”。(47)所以，最后确定“江西一省著仍循其旧，统归两江总督兼辖。”(48)由此 可见总督节制巡抚的军事意义。

从另一方面讲，总督虽有节制部分巡抚之权，而巡抚并不因此变成总督的下属。与总 督一样，巡抚是直接接受皇帝的“遥控”。除了品级稍低外(只差一级)，在其它许多待 遇上二者并无高下之分，在具体事务上甚至难分轩轾。

清代督抚的这种设置状况对于加强地方统治力量意义重大，特别在战时，可以随时调 集武装力量镇压反抗势力，稳定地方封建秩序。

清代是我国历史发展的重要阶段，它奠定了我国今天的疆域、民族基础。清代封建政 府所推行的这种皇权直接控制下的督抚政治体制对版图辽阔、民族众多国家的统一和巩 固起到了积极作用。当然，清代帝王的主要意图是通过这种体制来加强对帝国的控制， 从而进一步强化专制君主的地位。因此，可以这样说，清代专制主义中央集权——皇权 能够发展到集帝国各种权力于一身的程度，没有地方督抚体制的建立并与之配合是完全 不可能的。历史证明，督抚制度是封建社会一项比较成功的政治制度，它是封建政治家 长期探索的结果。研究和借鉴督抚体制的历史，对我们是很有裨益的。

注释：

①《清史稿》卷111。

②《清史稿》卷111。

③罗尔纲：《绿营兵志》316页。

④王先谦：《东华录》乾隆朝，卷15。

⑤光绪朝《大清会典事例》卷283，卷288，卷113。

⑥光绪朝《大清会典事例》卷283，卷288，卷113。

⑦光绪朝《大清会典事例》卷283，卷288，卷113。

⑧王先谦：《东华录》，雍正朝，卷23。

⑨《大清会典事例》卷293。

⑩《大清会典事例》卷397，《礼部·风教》。

(11)王先谦：《东华录》雍正朝，卷22。

(12)王先谦：《东华录》康熙朝，卷103。

(13)王先谦：《东华录》康熙朝，卷103。

(14)《清史稿》卷360。

(15)《雍正朝朱批谕旨》。

(16)王先谦《东华录》康熙朝，卷64，卷8，卷62。

(17)王先谦《东华录》康熙朝，卷64，卷8，卷62。

(18)王先谦《东华录》康熙朝，卷64，卷8，卷62。

(19)王先谦《东华录》乾隆朝，卷17。

(20)王先谦《东华录》康熙朝，卷1。

(21)《清史稿》卷250。

(22)王先谦《东华录》道光朝，卷25。

(23)王先谦《东华录》康熙朝，卷93。

(24)王先谦《东华录》乾隆朝，卷15。

(25)王先谦《东华录》顺治朝，卷21。

(26)王先谦《东华录》乾隆朝，卷28。

(27)王先谦《东华录》康熙朝，卷2。

(28)王先谦《东华录》雍正朝，卷11。

(29)王先谦《东华录》雍正朝，卷22。

(30)《康熙朝汉文朱批谕旨》第1辑。

(31)《清史稿》卷356。

(32)王先谦《东华录》康熙朝，卷50。

(33)王先谦《东华录》嘉庆朝，卷8。

(34)王先谦《东华录》嘉庆朝，卷8。

(35)《皇朝经世文编》卷15，吏政。

(36)《皇朝经世文编》卷15，吏政。

(37)《皇朝经世文编》卷15，吏政。

(38)《皇朝经世文编》卷15，吏政。

(39)《大清会典事例》卷283。

(40)《清史稿》卷197—208。

(41)《清史稿》卷307。

(42)王先谦《东华录》道光朝，卷6。

(43)王先谦《东华录》乾隆朝，卷110。

(44)刘锦藻《清续文献通考》卷132。

(45)王先谦《东华录》康熙朝，卷90。

(46)王先谦《东华录》乾隆朝，卷99。

(47)《清续文献通考》卷132。

(48)《清续文献通考》卷132。

原文出处:社会科学辑刊 1993。04