论清末警察与直隶、京师等地的社会文化变迁
王先明/张海荣
警察制乃是西学东渐的产物，一般认为光绪二十四年(1898年)湖南巡抚陈宝箴、按察 使黄遵宪等人所创办的湖南保卫局，是我国近代警察之滥觞。1901年清政府开始兴办新 政，警察制作为清末新政的一项重要内容开始正式在全国范围内创办开来。警察制的建 立本身具有丰富的近代内涵，在我国行政、司法史上有着划时代的历史意义，它不仅是近代中国社会文化变迁的重要标志，而且也从制度层面推动着中国社会文化的近代化进程。
然而，学界对于近代警察所扮演的社会角色的探讨却比较缺少，“建国以前没有出版过近代警察史的专门著作，建国以后对这门专史的研究也未受到足够的重视。”[1](序 言，P1)近年来这种情况开始稍微有所改变，出现了一些探索性的论文及专著。专著方 面以韩延龙、苏亦工等人所著的《中国近代警察史》影响最大，该书比较全面地论述了 近代警察在中国的产生、形成和发展的过程，对其性质、结构、职能和重要的规章制度 也做了相当详细的介绍。关于研究近代警察的论文近年来也时见发表(注：论文方面有 郭玉家，马学春：《清末新政与中国警政近代化》(《许昌学院学报》2003年第3期)， 杨玉环：《论中国近代警察制度的开创》(《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2003年 第6期)，帅建祥：《清末巡警制度述论》(《四川师范学院学报(哲学社会科学版)》199 7年第2期)，夏敏：《晚清时期中国近代警察制度建设》(《江苏警察学院学报》2003年 第4期)。此外，周建林：《清末新政时期袁世凯势力的扩张》(《社会科学研究》1998 年第4期)，常书红：《乡治思想的近代化》(《浙江社会科学》2001年第6期)，常书红 ：《清末民初地方社会整合格局的变化》(《史学月刊》2003年第4期)等文也间接地涉 及到关于清末警察制度的若干问题。)。不过这些学者的研究基本上都是从政治角度、 制度层面来剖析近代警察制度的，而对警察在近代社会文化变迁中所起到的作用则未进行深入探讨。其实警察本身担负着复杂的社会使命，自其诞生伊始，就与人们的生活息 息相关，多样化的行政职能增强了警察在民间的影响力和对民众生活的渗透力，使之具有了不可替代的历史地位。
本文拟以《大公报》为主要的材料来源，从社会文化变迁的角度对清末警察进行剖析。鉴于清末警察尚属初创，各地警政发展严重不平衡，为了避免以偏概全，本文仅以直 隶、京师两地为考察点，尝试对清末警察的社会角色进行分析。
一
鸦片战争之后，中国社会发生了剧烈变革，伴随着西力东侵，中国人向西方学习的深 度和广度都在不断加大，清末警察制的建立，就是近代中国人积极向西方学习的结果。 19世纪90年代，近代改良思想家何启、胡礼垣、郑观应、陈炽等都大力提倡在中国建立 新式警察制。到1898年，陈宝箴、黄遵宪等人第一次“仿照西方各国警察制度和上海租界巡捕成例，并参以地方实际情形，改办保卫局，掌清查户籍，清理街道，抓捕盗贼， 扑救火灾，查禁赌博，解民危困，禁拐妇女等事。”[2]是为我国近代警察制之雏形。
1901年以后，清政府下令在全国范围内开办警政，近代警察制度遂在各地陆续构建。 光绪二十八年(1902年)四月，鉴于“直隶自庚子以来，民气凋伤，伏莽未消，亦非遵旨 速行巡警不足以禁暴诘奸，周知民隐”[3]，直隶总督袁世凯在保定府率先开办警政。 天津接收后，亦采用警察制进行管理。北京地区的警政在光绪二十八年时开始筹备，并 建立了工巡总局(即内城工巡局)。
警察制的建立本身是中国政治文化变迁的缩影，是向西方学习进一步深化的象征。“ 查各国警察为内政之要图，每设大臣领其事，盖必奸宄不兴，而后民安其业；国本既固 而后外患潜消。”[3]近代中国人不仅学习了西方警察制的政治理论和规章制度，而且 警察制的实际建构过程，也在很大程度上是对列强原先所设的警察机构的继承。京师公 巡总局是在八国联军原来所设的“安民公所”的基础上设立，而天津的警察制度亦与原 来都统衙门时期设置的警察机构不无关联。“嗣接收天津，体察津埠情形，地广人稠， 华洋杂处，巡警未可骤撤。街道并需修培，当复因旧贯……”[4](P784)。此外，在创 办警察的过程中，始终都有洋员活动的身影，尤其是日本人扮演了重要角色。光绪二十七年(1901年)，清政府在开办京师警务学堂之初，就以日本人川岛浪速为监督。而在直隶创办警察时，袁世凯也十分倚重日员，“省城巡警局采用员弁甚多，而能谙练巡警诸 务者决无一人，慰帅特延日本某君为警务教习，专教各委员练习巡警。”[5]为了办理 天津警务又特调日本中岛比多吉氏来津，“布置考察巡警事宜。闻中岛氏精通华语，留心远东问题，东方青年学界志士也”[6]。
清末警察机构的建立是中国传统政治结构革新更嬗的结果。它的出现表明旧式的保甲、捕快制度已经难以适应社会发展的需要，“今中国各省奸民布满市廛，或名青皮，或名光棍……此辈不耕而食，不织而衣，游手好闲，毫无恒业，挟其欺饰伎俩，横行市肆 之间……皆因内地城乡无巡捕往来弹压……盖不肖绅士往往为之维护，差役更互通一气 ……而于巡差、捕役竟至绝无其人，迨有盗劫等案先事不能预防，事后但悬赏格出花红，耗费既多，仍难破案……而差役之弊积重难返。”[7](P512-513)正是鉴于旧式治安 体系的积弊，巡警制的设立就成为大势所趋。“传闻袁慰帅近因各州县书役把持公事，骚扰阖闾，深堪痛恨，拟即招募巡警四营往附近各州县弹压地方，兼理民间案件。”[8 ]
警察制建立伊始就显示出其独特的优越性。“袁宫保选派巡警营兵丁在城厢内外昼夜逡巡，清理街道，盘诘奸宄，夜间按时换班，尤为慎重，宵小为之敛迹，百姓称诵，有 夜不闭户之风。”[9]“津埠五方杂处，最难清理，自创办巡警以来四年之久，得有现在之状况，虽非道不拾遗，夜不闭户，而贼益敛迹闾阎，又安当知巡警之效验。”[10] 不独中国人赞之，而且外国报纸也评价说：“天津交还后，巡警更加整顿，道路更见清洁，实出人意料之外，倘中国各处皆然，何患不自强而为天下之强国耶?”[11]
清末新政时期创办的近代警政，是传统社会走向近代化的一个重要内容。“长期以来 ，中国传统社会没有专职的社会治安机构，社会治安职能被多个部门分割。以京师为例 ，既有步军统领衙门、五城兵马司等，还有分管民事的京县差役、地方保甲等。其职掌被条块分割，其事例又各无专属，有事互相扯皮、推诿，无事则争相鱼肉百姓，由公共 权力的维护者，嬗变为封建暴政的得力鹰犬。”[12]即使各个分支机构，也存在着许多问题。如北京的步军统领衙门，在巡警局未建立之前，是由它来维持京城治安的。其具 体职能包括守卫、断狱、门禁、编查保甲、缉捕、巡夜、执行禁令、救火、发信号炮等 等(注：参见韩延龙、苏亦工等著：《中国近代警察史》，社会科学文献出版社2000年版，第116页。)，以军队组织而兼掌警察职能，军警职能并不明确，所以常常顾此失彼；而新式警察制度则职责更加明确，职能也趋于多元。从其职司各股就可以看出，在工 巡局之下，设有警视股、机要股、文牍股、支厅股、统计股、护卫股、治安股、刑事股、户籍股、卫俗股、交通股、建筑股、清道股、防疫股、医务股[13]。与步军统领衙门相比，增添了清查陋规、管理交通、消毒防疫、医疗卫生，公共建筑等多项职能，不唯警务职能更加突出，且更趋于专业化、近代化。天津初办巡警时亦曾颁布过简要条规， 规定凡遇赌博一律拘罚；凡遇通衢大道小街僻巷各处路口及贮水池等处不许大小便、倒 溺器及倾弃灰渣秽物以防疫；不准身体裸露；凡车马行人须靠左边走；凡路口拐弯处不 准成群结队……[14]诚可谓涉及到百姓生活的方方面面。这些规定同时也体现了警察职 能的近代化转型，即由单纯的为政府管理服务开始向百姓日常生活起居渗透，更符合近 代社会对警察角色的要求。
“警察之行政俱须根据于法律命令以行其职”[15]，近代警察制的建立，也带动了中 央与地方司法建设的进一步发展。制度的系统性特征在于其内在各要素的相互需求与共 存共容，当新的警察制逐步运行之后，相应的制度匹配要求就成为系统性制度产生的内 在动力。清末警察法规的制定基本上是与警察机构的创建同步进行的。北京工巡局在创办的过程中，首先制定了工巡局章程。袁世凯在保定创办巡警时也同时出台了一系列的警察法规，如《保定警务局站岗规矩》、《保定警务局巡逻规矩》、《保定警务局旅店 管理法》、《保定警务局颁定旅店货宿客商册式规则》等。天津巡警同样注重立法，制 定了《天津巡警总局试行裁判办法》、《天津南段巡警总局现行章程》、《天津四乡巡警章程》等等。这无疑推动了近代警察制度的规范化、法制化。与此同时，也扩大了地 方的立法自主权，加速了中国社会法制化的进程，为这些地区乃至整个社会的近代化转 型提供了法制保障。
还值得一提的是，警察不同于过去的捕快皂隶，他们开始有了一种政治文化的研究意 识。保定工巡总局成立的警务研究所就是一个典型的例子，“本局因警务职任保安，要 贵随时制宜，逐渐改良，力图进步，故附设研究所，令巡弁以下各员来局公同研究，藉 以互换智识，切磋讨论，以收警察益明，警政益备之效。”其研究内容包括警察原理、 违警律及现行警察规章之原理、现时应行改良之事务、国际警察、司法警察、侦探术、 法学通论、现行律例、谘议局及城镇自治章程、消防警察等等[16]。北京地区的宛平县为改良警务起见，也设立了警察研究所“以期有裨警政”[17]。一位北京地区的留学生还拟办警察公社，决定每星期开会一次讨论警务利弊[18]。虽然笔者并没有看到有关此 类研究组织的实践成效，但是它们的出现本身就代表了一种新式的政治文明，在某种程 度上也会调动警察的政治参与意识。
清末警察由于诞生于特殊的社会环境，他们也初步萌生了一种国民意识，爱国思想有 所提升。尤其是在创办国民捐时不乏警察的身影：“山海关河协镇目前所属本城秦王岛 步巡警等提倡筹还国债一事，当由各局官弁同声认可，均乐集成。闻涉协镇按年捐银百两，三局官员吴器宝、梁承厚、李永德等各五十两，副官各三十两，巡弁各五两，至于 警兵则每月捐小洋一角。”[19]而天津的一个巡警区长穆汉章，特意创立宣讲所，邀请当地的教员和绅士，向人们讲说国民义务，并代收国民捐[20]。北京外城分厅巡官长弁等人也愿“以薪饷余资报效国民捐，共计二千七百枚”，诚为“军人中而有国家之思想 者”[21]。
此外，近代警察的出现在更深的层面上推动了政治近代化。清末十年恰值立宪运动蓬 勃发展之时，而警察作为新式政治文明的代表在其中起到了不可替代的作用。警察制和 地方自治之间本来就存在着极其密切的关系。黄遵宪创办湖南保卫局时就曾指出“警察 一局为参政万事之根本，诚仗官民合办，听民之筹费，许民之筹办，则地方自治之规模隐寓其中而民智从此而开，民权亦从此而伸。”[22](P384)保定工巡总局的叶观察也强调巡警“对乎自治一方面实有不可须臾离者也。”[23]清末政府曾颁布《城镇乡地方自治章程》，其中所规定的自治范围无一不与警察相关。
在筹办警察的过程中客观上也推动了绅权的发展和地方行政的近代化。“推广巡警以 筹款为先务，欲筹款于民而仍不扰民以慎选公正绅士因地制宜为要义。”[24]在天津筹 办四乡巡警时，由于库储奇缺，官款难筹，于是着令“民间设法自筹，官不经手钱文，无非按月稽考，年终将出入款项数目榜示村中，以昭大信。”[25]如此势必需要仰仗地 方绅士的积极参与，允许“公正绅士帮同官弁昼夜轮流，照章试办。”并赋予其一定的人事任免权，“责成各村绅董在本村内挑选年力精壮粗知文义之人保送充当。”[26]至 于地方的警董也多由绅士来充任。这样在某种程度上推动了传统绅士角色的近代转换， 加速了地方权力的现代化转型。
再者，警察所承载的近代职能也赋予其民主进步性的内涵。为了使巡警可以更好地尽 职尽责，一些开明人士认为可以在特定的情形下允许其以下犯上。“闻某夜有自称官长 者数名，借查灯为名，入门抢劫，警兵辨之无从……似宜均令巡兵如遇此种人，无论为 官为民，不妨向前直诘，如非本段委员言语支离，形迹不类，准其缉捕。倘有冒犯之处，非但不加之罪，且实其勇敢，以励兵心，如此兵气壮贼气夺矣。”[27]所以某夜北京 官场之人犯规深夜喧嚣叫局，其中大概还有皇族之人。而某巡勇认为“且不管他，先扭送公所再说。”在其坚持下，“座中人无法，令其将倡优全行带局。”[28]此外《大公 报》还曾报道说某处巡警由于管束瞿大军机的车夫而被打，当地巡长立即要求警厅严肃处理，“若不示以重惩，不足以重警务”[29]。结果瞿大军机也要公开承认车夫有罪， 并且同意严惩。北京工巡局还曾发布告示：“国家现值预备立宪之际，尊崇人格，改订 律章，革除奴婢名称，禁绝人口买卖，所以严法纪，重人权。”要求官民须知“奴婢名目现已革除，如有凌虐及伤毙等事，应按律治罪，自示之后，无论何项人等，均须遵守 法纪”，以示“慎重民命。”[30]虽然此事未必严格执行，但是从法律上来讲，否认了 任意处置奴隶的合法性。正是由于警察在原则上应该依法办事，所以对于传统的封建等级制度和人治社会而言，不啻是一种冲击。
警察制的建立还从其他方面推动了政治文明的改良。以前“协巡营各队队长接到词讼案件，往往两造到案，不问为何等人，辄令其下跪”。为此警部下谕：按巡警章程，“ 凡民间词讼皆不得以待犯罪者待之，况本地绅董大多体面之人，嗣后遇有此等人构法， 可令两造立过口供，以全其体面。”[31]其照顾者虽仅及绅士，但比起以前来，却是一 个不小的进步。北京自设立巡警以来，颇有可称道者，如“巡警总局管押犯人之处皆打扫洁净与住处无异，即此一端，已为善政”[32]。曾被工巡局关押之人也言：“工巡局 不比别项官署，所有因讼被押者，每日两餐任其饱食，并不虐待。”[33]比起以往的衙 吏要文明得多。巡警局还多次下令禁止用棍棒乱打违背路规的行人，要求尽量用文明手 段制止[34]。还有其他的一些细节亦可窥其进步之一斑，如巡警局命令各岗哨兵遇到巡长时，免用屈膝礼，而一律行立正礼[35]。各区巡长“嗣后点名务须改行举手之礼，及 时常逢遇上宪亦行举手之礼。”[36]这种礼仪的改良本身也蕴含着近代平等民主的内涵 。
由此可见警察制“在组织结构、职能运作、价值观念等方面都迥异于传统的治安机构 。”[12]新式警政的出现，可以说是对传统治安体制的否定和对新型近代社会治安制度 的响应，它带来的是一场“观念的更新和制度的创设”[12]，并由此推动了直隶、北京两地政治文明的变迁。
二
中国近代警察制的发展，“遵循了国际通常的轨迹，先由政治、经济、文化中心的城 市开始，尔后波及农村。”[37]在近代史上，警察始终和城市文明的发展息息相关。中国人对于警察最初的认识始于外国在华租界，而这些租界基本上都建在城市。在许多人 心目中，警察就是一种城市文明的标志。警察“除了维持治安以强化国家机器对人民的 专制外，还负责城市交通、公共卫生、救火防疫、整顿风俗等各种事项。概言之，城市市民公共生活的一切方面，无不在巡警局的管辖范围之内。”[38](P4)所以警察制自其 创立伊始，就和近代城市文明结下不解之缘。
“巡警本是文明之政”[39]，新式警察的出现本身即为城市文明的象征，“警察之组织同于军队，而其实质则为文明之官吏，二者依于形式上之威仪而取人民之钦信者…… 惟服制既齐，礼仪必肃。查天津巡警章程，其礼式概仿日本整立举手之礼，宜推广照行，从前之繁缛而归之简单，由是衣冠既整，瞻视亦尊，容止威仪可象可法而后重之以资 格，假之以阶级。”[40]警察自出现伊始，即十分注重仪表。天津巡警很早就改装易服，至1905年时，警察“已剪去发辫三分之一”[41]。而北京“自外城改换天津巡警以来，颇资整顿，一切动作装束，极觉精神，现在内城巡捕亦拟改换新装，目前衣帽等物均 已按段分放，不久即行更换，以示内外城彼此一律。”[42]很快《大公报》又报道：“ 闻北京内城警兵将于今年灯节后，一律改换西装，并于同时剃去发辫。”[43]这些变化 在当时的老百姓看来当然会“颇觉耳目一新。”[44]
此外警察还十分注重礼节的改良。礼节的改良一方面显示了政治文化的变迁，另一方 面也是城市文明的一个重要组成部分。北京内城左分厅曾经制定了详细的兵警礼节：一 、应对之施礼者。甲、兵警相遇在街，互行举手礼，持枪立正为礼，有人违警时先向之 行礼，再劝谕。乙、定装长官无论是否素识，均行礼。丙、素识长官无论著何服饰均行 礼。丁、兵警成队相遇欲越过时，先向队官声明；二、室内礼节。行礼者无论手持佩剑 持棍持枪者，皆立正，答礼者坐时起立颔首，立时颔首；三、室外礼节。无论徒手佩剑持棍皆立正举手，答礼者定装时举手，非定装时颔首[45]。天津地区也于礼节之事加意 讲求，“凡遇各上级之人原应行礼致敬，而遇同僚巡警亦当举手互相致敬以表爱情。” [46]此外还出现了专门的巡警礼兵，“南段巡警总局传饬各局区巡弁若干齐集总局学习接差礼节，是亦警界之要点文明之现象也。”[47]京津两地的巡警局还要求巡警在执行 公务时，务要礼貌，严禁用棍棒随意殴打行人，要以劝戒为主[48]。此皆为城市文明近 代化的表现，有利于改善警察在市民心目中的形象，也有利于沟通警民关系。对于改良 社会风气，提高城市精神文明水平乃至文化价值观念的更新也有潜移默化的作用。
警察本身固然为城市文明的代表，但更重要的是它所背负的近代职能和使命，使其成为城市文明的塑造者和扫除城市积弊的先锋军。新建立的警察制度和市民的日常生活密 切相关，经管的项目五花八门，这就更增强了警察对于城市生活的渗透力和对城市发展 的影响力。
传统城市对于城市卫生之事不甚讲求，随着城市的近代化发展，卫生问题开始突显出来，乃至关乎一个城市的发展前景和对于这个城市居民素质的整体评价。“天津为北京 诸河入海总经处，海通而后，各国轮船往来如织，土产运出，洋货输入，大交易场肆殷 阗，冠绝一时。惟房屋之低矮，道路之污秽，街巷之狭隘，殊出情理外，沿海两面居民 便溺，所率不能张目。”[49](P56)“北京累代帝王居，其地势之高敞街衢之广阔实壮 观瞻。惟北京有一种特长，能于高敞者而龌龊之，广阔者而窄狭之。入城门满街秽土堆积，久且高于住宅数尺……如大清门大街、崇文门大街、宣武门大街、骡马市大街、东 西珠市口，本坦荡广大者，则于街之中，秽土积成一埂，车马骆驼昼夜不绝，无雨则黑 土浮飞，深可没踝，有雨则成污泥数尺，上可及膝。大小街巷晚间漆黑，脏秽狼藉，墙 角门口满焉。”[49](P57)与之形成鲜明对比的是外国的租界，“紫竹林者，英法人租界也，洁净整洁，比中人所居，有天渊之别。”[49](P56)这直接影响到近代中国人的 城市卫生观。此外，“清末瘟疫盛行，往往蔓延极快，危害严重，亦促发了公共卫生网 络的初步建立。”[50]
清末警察建立之初，就被赋予维持城市卫生的使命。沙河县颁布的《城乡巡警简明章程》竟将卫生与保护并列为警察的两大要责[51]。天津巡警局明令通衢大道小街辟巷各处路口及贮水池等处不许大小便及倾弃灰渣秽物以防疫，违者重罚[52]。还曾下令早午 晚三时洒水泼街[53]。山海关榆关城之巡警也于街巷道路尤著意焉，管带特购置木捅若 干置各巷口以为便溺之用[54]。北京地区也是自设立巡警之后，才逐步注重卫生的。“ 京师人烟稠密于卫生一事毫未讲求，每见各处曲巷污秽不堪，行人皆须掩鼻而过，以致 瘟疫之起为害无穷。现在警厅有鉴于此，已撰成白话示谕，到处张贴，俾人人皆晓然于卫生一端。”[55]
此外，饮食卫生也开始为人们所注意。北京警厅为慎重卫生防疫起见，曾拟定管理饮食居处规则二十条[56]。天津警局严禁行人饮食店铺门前积水[57]，严厉查禁私售死畜肉以及出售极不洁净的豆腐者[58]。医疗卫生也是警局管辖的范围。北京工巡局认为“ 凡街道防疫各法及强迫种痘考验药品医术”都与警局有关。于是准备“在内外城各立卫生局一所附设医学堂一区，聘请外洋医师，由巡警内挑选聪颖者习学。”[59]保定工巡 局也张贴启事认为幼童种植牛痘为切要之图，生命攸关，劝令父母为孩子及时种植，以清血毒而重卫生[60]。天津南北段巡警总局还要求病故者须经过警局查验后，才可发牌 埋葬，不取分文，以重卫生而防瘟疫[61]。这些措施无疑都有利于强化居民的卫生意识 ，改变落后的生活方式，树立新式文明生活理念。
至于其他有关城市形象维护的事项，警察也十分重视。如禁止人们赤身裸体及大声歌唱[62]；严禁车夫光着膀子，要求其必须穿着号坎[63]；要求保护路边树木，注意环境 [64]。天津巡警局还下令对沿街房屋进行整顿，“现在临街房屋参差不齐，其间小屋窝 棚破烂不堪，殊不足以壮观瞻而新耳目。津埠为互市名区，马路为通衢要道。”[65]所 以要求进行改造，并且还照顾穷者困难，同意由政府暂时垫款，分批归还。而在维护城市形象的同时，警局其实也提出了维护国民尊严的问题，认为国民的粗俗行为“不特有 失文明，抑为外人窃笑，于政教大受穷败之影响。”“不但观之不雅，犹恐遗笑外人。 ”[66]故而警察对于城市形象的维护，亦有维护国家体面、捍卫民族尊严的深意蕴涵其 中。这样在潜移默化之间，宣扬了自尊、自爱的近代市民理念，增强了国民的爱国意识 。
在清末城市中还有一个很大的痼疾即乞丐问题。“现在京师地面……鹄面鸠形之辈， 游荡无籍之徒，仍复接踵于道……岂有为中国之子民，处辇毂之重地，当膂气方刚之会，负官骸无阙之身，转可任其闲游荡废，贫窘待尽乎?”由此“滋游手而扰治安。且沿 街讨要，风化攸关。”[67](P193～194)急需对乞丐进行整顿。清末警察在此问题上采 取了一种比较科学的处理方式，注重了教养结合，将市容市貌的整治与发展工业和教化 民众直接挂钩。天津为此特地制定了风俗警察办法。“凡查有年老病赢之乞丐由分区送交栖流所收养，其年尚壮犹堪力作者一律饬送习艺所习艺。”[68]并曾将乞丐送至卫生 局、教养局收养工作，使其自力更生[69]。而北京作为全国首善之地，对此也非常重视 。“正阳门、横盘街一带，以及崇文、宣武等门遇有外国人往来，而乞丐成群向之索钱 ，尤关体面，此风更宜禁绝。”[70]故此北京设置了教养局和习艺所多处收留乞丐流民 。北京外城工巡总局还制定了一套详细的教养办法。“将原有之育婴堂粥厂改为公立育善工厂，普育堂粥厂改为公立普善工厂，梁家园粥厂改为公立怀幼工厂，专收乞丐贫民 少壮者，教以各种浅近工艺，使毕业出厂藉谋生计。将原有之公善堂粥厂改为公立公善 养济院，玉清观及兴善暖厂二处改为兴善济院，专收各项残疾及年在六十岁以上或五十 余岁而无精力者入院，常年留养以终其生。其原有之崇善堂粥厂改为公立崇善女养济院 ，专收年老及残疾乞丐妇女以教养。第二局改为官立教养女工厂，专收乞丐妇女习工，并准其携带乳子幼孩入所做工，其章程与男工厂略同。”[71]这种处理乞丐的方式合乎 了近代的慈善理念，有利于社会风气的改良和城市形象的维护。
近代性的公交观念也开始初步确立，在此方面警察更是当居首功。在中国传统城市中 并没有严格的分左右而行的道路交通规则，行路各凭所愿，故而在繁华商埠，往往车马拥挤，秩序混乱，甚至会造成严重的伤亡。自从警察出现以后，开始有了近代意义上的 路规路则。北京“雍和宫庙会之期，历年以来……异常拥挤，以至不肖之徒藉端滋扰， 今岁特由巡队派拨巡兵数十名，按段分区认真弹压，并拟订各处门户均令众人右入左出 ，由各巡兵指挥一切，虽各国人士亦皆循序而行，于此可觇警察之效果也。”[72]而厂 甸区更为繁华街市，来往之人众多，为此工巡局要求“凡乘车游览者皆由前门而入，后 门而出，不准稍事停留”，还指定停车场和买卖场所，并于目前粘贴白话告示附绘路线 图，俾人一目了然，各知遵守，庶免再生拥挤冲突之弊[73]。此外还加强对各种车辆的 整顿，于指定停车场均横立木牌，绘成洋车轿车各式，目不识丁者均可一望而知也[74] 。天津南段巡警局也多次张贴白话告示，要人们注重交通安全，禁止无知行人及幼童随 车奔跑[75]。鉴于电轨一带十分危险，天津巡警总局出示白话晓谕人民简章六则[76]。并拟订了交通警察办法[77]。自从近代交通观念确立之后免除了许多无谓的损伤，以北 京为例，“每年上元节观灯者毂系肩磨，往往有因拥挤而致受伤者，甚至有因而毙命者 ，今年观灯前门外并不十分拥挤，想因巡警弹压之故。”“白云观每日均有巡警指挥出 入，章程颇有秩序……而野蛮文明，今昔迥异，警察进步由此窥其一斑。”[78]
另外警察在清除城市积弊，破除落后旧俗，整饬社会风气方面亦投入了大量的精力。 天津曾一度风行蹦蹦戏，“所有无耻之徒混迹其中，演唱淫词，装扮丑态，并闻男女相杂，一同入座，尤属不成事体。”[79]故而巡警局多次下令严禁演唱淫戏，对于借新戏之名私演淫戏之徒亦下令严惩[80]。还要求整顿土娼，转子房等淫乱场所，禁卖春药， 以净化社会风气[81]。北京也一度派警察查禁淫乱书籍，禁卖春药，禁演西湖景等[82] 。并且开始仿照天津办法对娼妓进行整顿，将妓馆分为三级，分别注册，严禁暗门，“ 如此维持市面歌舞升平，诚善政也。”[83]禁赌也是警察整肃社会风化的一个重要内容，他们一方面张贴大量的白话告示进行劝诫，一方面派巡警密查严拿。北京“厂甸庙会，洋赌甚夥，被巡警局查知，于初四日巡警官带同巡捕一律驱逐赌摊，洋商皆卷赌具抱 头鼠窜而去。”[84]天津禁赌亦是非常有力的。警局还多次严禁迷信陋俗，一边劝谕[8 5]，一边派巡警进行阻止。北京“五月朔尚有城隍出巡之举，愚民装成罪犯赭衣，红裤 锁拷加身，并有马童挂灯插箭等事目，离奇怪诞，实为地方风俗之害，故此严禁查拿[8 6]。当然鉴于这些陋俗大多“深入人心”，所以警察还是以劝诫为主。
同时，巡警还是新式城市工业文明的积极推行者和保护者。保定警务局创立之初，即规定警局要安置德律风，由总局分通各局，以期消息灵捷。并要求安置路灯，以为晚上 照明所用[4](P608)。天津巡警学堂亦要求安设德律风一处，便通达各局传话[87]。此 外警察还要对这些近代工业文明负起保卫之责。《违警律》第五条第六章明确规定不允 许竹竿绳索等物妨碍电线，否则警察要进行严惩[88]。电灯电车公司拟订的预防电线折 断章程，也要求巡警负有保护之责[89]。北京开办电灯时，同时下令巡警着力保护[90] 。
综合以上，我们可以看出，新式警察制的出现带动了整个城市的变革，推动了传统城 市的近代化转型，使得城市居民的生活有了更多、更细致的规范。与此同时，传播了健 康文明的新式生活理念，对于开启民智，改造国民形象，提高人们的整体素质亦有积极 作用。在此过程中又往往配合以张贴白话告示的举措，更增强了巡警在百姓生活中的渗透力和对民众观念的影响力，在民众中产生了很大的震撼。
开民智是近代中国面临的一个重要课题，尤其是义和团运动之后，中国社会各阶层都更深刻地认识到开民智的重要性，而“各种各样的启蒙形式像戏曲、阅报社、讲报、宣 讲、演说乃至各种各样的汉字改革方案以及识字学堂等都在1901年以后大量出现。”[9 1](P7)在这场声势浩大的清末下层社会启蒙运动中，警察扮演了十分重要的角色。一方 面是由于警察身份的特殊性，“警察既然站在与人民日常生活接触的第一线，不管愿不愿意常常成为推动新事物、新措施的尖兵，所以本身就需要被启蒙和再教育。”[91](P 87)开警智是开民智的一个重要子课题；另一方面，由于警察与下层民众联系十分紧密 ，为了更好地宣传新政的精神及解决社会上的种种问题，警察又非常需要一种通俗易懂的方式来周告众知，俾其遵循。正如袁世凯所言“警务传单必使家喻户晓，然后举办， 自然乐从。”[4](P608～609)这就要求警察必须同时以教化者的面目出现。于是警察就 在这场清末社会下层启蒙运动中，扮演着受教者和教化者的双重角色。
自警察出现之日起，当局就十分注重警察的素质，“警察者执行法律而亲民之官也，自非精通法律者不足以言警察，而非占最高人格者尤不足以当警察。以故巡查一官虽为 警察上最下级之官吏而必负最完全之人格者乃始足以胜其任。若以至重至难之事而付之 无学无识之人，纵无偾败于目前，亦难收效于日后。”[92]因而在直隶、北京创办警察 之初即同时建有相应的警察学堂，北京设有京师警务学堂，天津设有南北段巡警局巡警 学堂，保定府设有警务处警务学堂等等，基本上与警察建设同步进行。天津和北京等地尤其注重巡长的素质，时时对其进行考核。《大公报》经常报道此类事件，如天津工巡 总局于各局区内挑选粗壮识字之巡长一名于十三日保送总局考试，考题包括国文与算术 [93]。南段巡警总局总办赵督察“欲将所辖分局各队巡弁细加考试以提升头等巡弁。… …试以警务遇有急事有如何恰妙办法。”[94]北京也规定“嗣后凡提拔巡长非于外城教 练所，内城初级警察学堂毕业考列最优等者不得与选，以免滥竽而示慎重。”[95]
不过当时警察毕竟为初创，警察中仍以目不识丁者为多数，警局仍需要采用多种手段 来开警智。其方式有：一、设立警察传习所、研究所等。如大兴县杨令“以所属各村镇 一切警务尚须大加讲求，因于城隍庙内设立巡警传习所一区讲求所有初级警察课程，以便毕业后赴四乡办理警政矣。”[96]北京宛平县设立警务研究所，“通饬各村镇选送警 兵，每处二名入所肄业，并饬各警董轮次入所分班听讲以期有裨警政。”[97]保定平山 县所设的警务传习所也有开警智之效。二、通过演讲开警智也是警局常用的一种手段。 1906年天津巡警探访局开办宣讲所，要求所有巡弁差役必须赴所听讲，讲的内容包括白 话时事新闻、侦探妙诀及与之相关的报纸文章，甚至还包括侦探小说[98]。天津某巡区 区长穆汉章所办的宣讲所，亦常向各村巡警讲说警政[99]。北京内城工巡总局也为警察 特设过警察演讲章程，请开明人士向巡长兵弁演说警察要义[100]。警察刊物也是开警 智的一种手段。而关于警察新章的书也被编辑成册，俾研究警政之人遵循[101]。这些 无疑都有利于提高警察的文化素质和职业素质，从而使其可以更好地执行其近代使命。
警察不仅注重自身素质的培养，而且更通过张贴白话告示、以身作则和行政引导等方式积极地进行下层民众的启蒙工作，其中尤以白话告示的影响为大。白话文运动早在清 末就已初见端倪。其中除了白话报刊的大量涌现外，还有一个重要的白话形式就是各级 政府张贴的白话告示，而又以警察所扮演的角色最为活跃。从《大公报》的报道来看，北京与天津两地的警察在张贴白话告示开通民智方面成效十分显著。
早在1905年时北京内外城工巡局所有张贴告示就一律改用白话。“前见正阳门外粘贴二张：一系劝人分清道路，概由左边径行不可紊乱；一系劝人遵守警章，否则必扭送到局，言词浅近明晰，商民乐观，是以环伺而待阅者立如堵墙，此亦开通民智之一斑。” [102]1906年《大公报》又报道说：“北京外城自改换巡警以来，每张贴示谕均用白话演成，条分缕析，妇孺均晓。”[103]
从警局张贴的白话告示内容来看，实属五花八门，但是皆以开通风气、导民向上为宗 旨。其中有关于街道卫生的，“京师为首善地方，城内城外大街小巷应当干净齐整，大 小铺面军民更应合力齐心，打扫内外街道”。否则“不但外人瞧见不成模样，这种恶臭气味令人受了最容易生病。……干净整齐实在于卫生上很有关系。卫生二字就是保养身体性命，可见打扫街道一事是生死相关的。”[104]有关于禁赌的，“新年已过，禁止 赌博，如敢故违，定行枷责。”[105]有关于禁烟的，如“鸦片烟的害处，大伙儿都知 道的，惟抽上瘾可就成了一辈子的累了……等到父兄知道，没法子管，掌柜的知道就得 散，你看那没有络儿的，多半是烟害的。”还有保护树木的，“马路两边栽树，关系卫 生匪轻，行人既避烈日，住户亦庇绿阴，近来树多枯损，皆又护惜无人，或泼盐热等水 ，或因摇动伤根，除饬站岗警兵，随时查察认真，牲畜不准牵系，洋车不准放停。晓尔铺户人家，其各一体凛遵，如再有人伤损，查出定即究惩。”[106]有禁卖春药的，“ 现在有一种药铺，他不管什么叫伤天害理，什么叫坏人心术，配○一种春药，任意售卖 ，向满街的墙上粘贴报单，大书种子壮阳打胎等字样，真是一件极坏的事……如查得有 制卖类似以上各药的一定不能容忍。”[107]还有批判陋俗的，“我们中国人的陋俗非常之多，相沿已久，牢不可破，即如顶神、看香、念咒、画符等事，一经说破，毫无道 理……别的不说，就说焚烧纸帛这件事罢，究竟是何所取义……不但暴殄天物，并且也 大愚不灵……一经焚烧，火焰上冲，远看就像着了火似的。”[108]此外，还有交通安 全的，“电车已经开了，车又重，走的又快，若不小心，要是碰着、轧着，大有性命之 忧……连坐车的客人，都不可随便上下，漫说看热闹的同那些不懂事的小孩子们，岂可以随便围着观看，跟着车跑，那不是自寻烦恼吗?”[109]还有关于食品卫生的，禁止赤身裸体的，扫除社会谣言的，禁止烧香盂兰盆会的，要求安置路灯的，劝行人遵守路规 、遵守警规的等等，不一而足[110]。
两地警察所贴的白话告示不仅数量大，内容丰富，涉及到百姓生活的方方面面，而且 还带有明确的针对性和目的性，合乎文明宗旨。此外我们还可以看出这些白话告示从表 达上看已经比较成熟，通俗易懂，便于理解，许多文章甚至还合辙压韵，便于口头传诵 ，从而更扩大了其宣传效果。另外不同于以往的衙门告示，这种白话告示更有一种人情味儿，语气和缓，晓之以理、动之以情，从感情上来讲更利于百姓接受。《大公报》曾 评价天津工巡西局张贴的白话告示说：“按告示张贴必须令愚人易解，始能有益，中国 官场向拘文法，不肯稍易示谕，虽遍街巷○，人不解识，遂成具文。今观工巡西局此篇 白话告示，○诫勉励，款洽叮咛，诚于地方大有裨益也。”[111]所以出现以上所说的 “商民乐观”，“环伺而待阅者立如堵墙”的场面就不足为奇了。由于警察是凭借官方 的力量推行白话告示，从一定程度上而言，等于是对民间白话文运动的认可与鼓励，所以在其影响下，1905年底至1906年初，天津不少工厂、学堂的招工、招生启事，也都开始大量采用白话文[38](P462)。
除了张贴白话告示外，警察也十分注重通过演讲方式开通民智。“感发人之速莫如演说，今警部亦已用白话告示矣，吾国愚民并不识诲，谆听藐矣怪其○然而种种违警之行 为即在此辈，故白话演说尤亟亟也。”[112]所以政府所设立的宣讲所“最初也多半与警务有关”[91](P87)。为使下层民众对于警察制度有所认识，1905年民政部通过学部 要求宣讲所在每天晚上演讲时要抽出一个小时讲解警章[113]。北京外城巡警西分厅曾在1906年7月公开招考演说员，要求参加者首先用白话作一篇四百字的文章，再登台演 说[114]。天津宁河县南理珠庄警勇韩凤筠，主动向当地教员学习字母官话，不久即向 人演说白话报上的文字，并向村民劝募国民捐，宣传爱国精神[115]。可以算是“启蒙 精神运动的最佳样板”[91](P133)。
警察还通过开办警察报刊来开民智。1906年《大公报》曾先后报道说：“闻警部人云 日前”堂官议以“警务有关治内要政”，尤宜开通风气为先，拟即筹款开办警务日报，其宗旨首以登录谕旨及警务规条，各局示谕并采访京外新闻但有关于吏治民情一并刊入 ，以期广开民智，教化宜进而民自强矣。”“闻警部各堂以开通人心尤以报纸为收效最快之物，拟于今春由本部组织警察官报，将所有警察卫生各事刊入报章，以期改良风化 ，共保政安。”[116]可见政府也认识到通过报纸来开民智的功效。
除了通过以上手段直接参与开民智的活动以外，警察还通过其他方式如保护学校、宣讲所、阅报社等间接地配合了官方和民间的开民智运动。“查警察与学校相关，凡地方及岁儿童强迫入学，巡警得以权力行之。目前科举既停，教育宜图普及，若巡警不遍则 教育难稽。”[117]要求警察对学校要尤其着意保护。天津工艺学堂系就庙址而建，为 防止居民骚扰，校方要求巡警配合保护，于是巡警局发布告示严禁闲车闲人任意出入，尤不得滋扰喧哗[118]。为了给学校创造良好的环境，天津巡警局还特地发布示谕：“ 现在天津学堂林立，各学生正当轻年，知识初开，于体育、德育各科尤为重要，而通商 繁埠妓馆曲班势难尽免，且天津暗娼众多，对青年学生颇多妨碍。”[119]所以下令无 论何处设立暗娼及转子房一经查出，除尽法惩治外，并将知情隐瞒之房主邻居一并重惩 。对于宣讲所、阅报社等公益机构，警察也尽力保护。天津学堂林兆翰等人欲请人在人多的地方讲报，又恐走道的人，不知道讲报的好处，随便说闲话，存心打扰，于是南段 巡警局特出白话告示，“教众人都知道这讲报的人是奉官的，不同说书敛钱的，让众百 姓都知道知道，讲报的人专为着你们多明白点事，千万不可懈怠，要是愿意听可就要安安静静地听他讲，假如不遵守的话，存心搅扰，就叫巡兵把那人揪来，按照扰乱公事的 罪办他。”[120]另外通过改良新戏来开民智亦为开明人士改良社会风气的一个重要手段。但是借新戏为名，而上演淫词浪曲鱼目混珠之人也不少，所以巡警局一方面打击私 开票房排演杂剧之人，另一方面又支持正当的新戏改良活动，“以期转移社会，俾得渐入文明。”[121]
由上可见，警察在清末下层社会的启蒙运动中的确扮演了十分重要的角色，它顺应了 近代启蒙运动的大趋势，并成为该活动的重要组成部分。知识文化在下层民众中的传播相对于传统中国社会的愚民政策而言，是一个革命性的悖反，也是一个巨大的进步。在 开警智和开民智的过程中，同时宣传了新民德、新国民的时代要求，对于整个社会民众素质的提高起到了一种潜移默化的作用。
三
还需要补充的是，警察在维持市面、整顿金融市场、促进商业繁荣方面也起到了一定 作用。首先警察本身就有整顿市场、维持市面的专责。天津地区自设立公估局以来，“ 每日钱市即派巡警在内逡巡，遇有出售私钱，兑换无官板字样钱票者，当即扯送公所， 故私钱在钱市上一文不见，办理不为不善。”[122]南段警局还曾下令严禁私贩铜元以 控制钱市稳定，“铜元本与制钱一律岂容任意私贩，致害地方而碍市面。”[123]并且 为防钱铺奸商欺骗乡民，还要求兑换钱铺必须将每日行情详细标出，以示交易公开和便于警察进行管理[124]。尤为值得一提的是，1904年天津义丰德钱铺闹钱荒时，南段巡警总局及时出台措施稳定市面之举。义丰德本为天津市面流通之枢纽，其荒闭导致天津 市面动摇，人心惶恐。巡警局立即出示告示稳定人心，不仅未要求其立即归还官家的存款，反而不惮其烦地为钱铺追缴外债，且协助其重新开业，使如此极大风波转瞬间安静 如常，大得商心、民心。人们称道说：“此等办法乃真得保商之道，为从来官府所未有 。”[125]保定也专门设有菜市，不取分文，便民贸易。再者，警察具有维护社会治安 和环境卫生的职能，客观上就为商业发展创造了一定的便利条件。“京中带去天津警兵 夜间巡逻甚勤，遇有不持灯及提包袱者则必详细究问，始准畅行。”[126]银行进行交 易时也要求警兵随时保护[127]。天津水面还特设专门巡船巡兵沿海巡逻，以禁奸诘宄，保护商旅[128]。至于良好的卫生环境对于商业发展的裨益也是不言而喻的。以山海 关为例，自整顿卫生后，“向之积秽等处今则一律清洁，已有小生理人在彼摆摊卖物矣 ，商民受惠于无形，岂徒有裨于卫生已哉。”[129]
总体来说，自直隶、北京设立巡警以来，应该说取得了很大的成绩，其中又以天津为 最优，“中国之警察以北洋为第一，北洋之警察以天津为第一，此为天下之公论，非阿 论也。”[130]从当时的社会舆论来看，对于警察的正面评价还是很多的。“中国向有 保甲而未兴警务，然规制不密，裨益于地方者甚微，自庚子乱后……兴办警务次第举行，而实以天津为倡首，虽曰事属创举，组织未尽完全，然所得效果已不少。”[131]“ 京师自庚子后设立工巡局，颇多善政。”[132]由于两地的警政极其出色，所以产生了 良好的模范效应，“各省之开办警察，其一切规则无不以天津为模范，其开创之始多半咨调北洋之警务学员，而且往往各派专员参观以为效法之准。”[130]
但是即使就这两地警政而言，毕竟也为初创，所以仍然存在许多弊端。首先，一个最大的问题是警察素质低下。虽然在本文前面提及开警智的问题，但是由于警察制建立过 程十分仓促，而地方上对于警察又极为渴求，所以往往就忽略了警员素质低下的问题。或是将旧有的保甲直接改换为警察，换汤不换药；或仅从身体健康的村民中直接挑选， 而对其文化素质并无太多的规定，或即使有规定也多成一纸空文并未严格执行。“省城 四乡巡警目不识丁者不一而足，其于警章诸多未谙。”[133]更为严重的是，受传统观 念的影响，在许多人心目中警察与保甲、衙役实为同类，因而良民百姓多不愿充当，于 是就给地方流氓恶霸以可乘之机，使警察成为为害一方的渊薮。“查巡警之良莠不齐，多由创办伊始，乡人皆以旧日之兵丁目之，不肯充当，而地方官又但以多为贵，故各乡 董所任用虽不无良民，而无赖之尤实居其多……自前年加入退伍兵丁，而巡警益少善类 矣。”[134]警察来源的混乱使得警员素质更难把握，所以《大公报》关于警察违规的 报道亦实在不少[135]。其二，警政成效的不连贯。往往是上头查得紧，则下边就比较 尽职尽责，而若长官懈怠则警务就较为混乱，警政效果显示出浓重的人治特征。所以一般情况下，警长素质的高低即决定当地警政的好坏。以《大公报》的报道为例，如山海 关管带吴乙皿，武清警官蒋君和河北大街巡警第二局唐君，皆因尽职尽责而警政能颇有成色[136]。一旦警官不负责任则为另一种景象。宁河县由于局员平殿奎因事出局，“ 局内外每日情形漫无纪律，该巡勇俱懒惰异常，虽街市泥泞堆积粪秽逼人，均不禁止。 ”[137]所以警务功效难以长久。其三，办理警政人员之专门知识缺乏。“主持警务如 民政司、巡警道等官，学问既不出于专门，得缺补官徒凭督抚保奏，委任员弁皆听命于督抚，所用者皆不习警务之人。”[138]故而难以领会警政的真谛，所以“直省自振兴 警务以来……各州县之认真举办者固不乏人，而其中之敷衍因循者亦所在多有。”[139 ]其四，警察法规的不健全和具体执行的不充分。“今之各局巡官中竟有擅用刑罚惩责 无度者，故外间于巡官有零碎知县之称。如前有甲乙二巡官因忿怒之私，而甲巡警竟责某人以八百军棍，因而伤重毙命，问其人所犯何罪，盖因取妓馆一丝丝也。”[140]天 津还曾报道说：“巡警对于偶有可疑之人，不问平日操业如何，即指为秘密会党，拘之入狱，既入狱后，又闻有刑讯逼其供认者，生死不明，殊属骇人听闻。”[141]这些都 是因警察法规不健全而造成的巡警滥用权力之弊。即使制定了法规，也往往难以严格执 行。“天津自设巡警以来，地方颇多受其益……惜未能全体一致，往往多不照章而行， 如马路大街之定章，行人须按两边分上下道而行，车马须按中间分上下道而行，井井有 条，庶不致有拥挤碰撞之患，今马路大街上行人往往纷杂错乱，毫无定规，警兵荷枪痴 立形同木偶，迨道路壅塞然后鞭笞行人、小贩、人力车夫使之退让。……日前曾由总局示谕车辆须遵道而行，然仍未能厘然不紊，绝无整饬之象焉。”[142]北京地区也是如 此，“夜间各家又不一律点灯矣，行人车马又不靠左边行矣，大雪之夜且有不站岗者矣 ……协巡局皆不过问。”[143]可见不管制定章程与否，都难产生实际效果。其五，城乡警政发展不平衡。天津、保定、北京等地城区的警政办理比较有成效，而乡镇的警政 则明显很差。北京顺天府“各州县于一切警政毫未讲求”[144]，直隶邢台县“四乡巡 警多行解散……该县称该县四乡巡警今春尚有数十名，点验后即全行解散，因此以至入 秋以来，该县四乡人民皆演戏、聚赌，其○不一而足。”[145]可见四乡巡警不唯难以发挥实际作用，而且连勉强存在也成问题。此外警政办理过程中也出现了人浮于事等方 面的问题。
两地警政中所存在的问题固然有其本身的原因，但也有其他因素的影响。首先为资金的问题。张家口工巡局本来卓有成效，但是由于巡警收入极低，“每名每日只给铜元十 五枚，昼夜站岗十二点钟之久，尚须调操两次，终日几无休息……张垣米珠薪桂，不减京津，巡警有钱者垫赔已净，无钱者甚至枵腹从公……闻刻下大都心灰，竞相率不辞而 去。”[146]天津巡警局曹君约束警兵极严，严禁受贿，纪律严明。“惟华捕改充之兵 月饷仅给三元，欲其事○有资，不亦难乎。较之督署前发之八元尚不及半。”[147]而 保定南皮县巡警竟因为数月未发警饷而有解散之势[148]。而一旦要筹费则势必又引起民怨沸腾，致使人们对警察产生抵触情绪。故而资金的缺乏一直是各地警政推行中的一 大难题。
其次，地方势力的抵制。警察制度的推行本身就透露出国家权力向地方基层渗透的信 息。警察制一方面与原有的行政势力存在密切关联，另一方面又有一套自成一体的巡警运作系统，对于地方势力有一定的牵制力。它剥夺了地方精英的若干发言权，威胁到旧 有乡绅在政治、经济和文化方面所拥有的某些特权，所以往往会激起他们的仇视和抵制 。保定地区全省警务处为了便于管理曾在邱县重新划分区域，然而该县绅董不明权限，竟因此屡起争端，给警政推行制造阻力[149]。北京大兴县警员也因为当地绅董垄断财权，贪污公款而与之大起干戈[150]。可见警政能否推行，还要视中央与地方之间权力 角逐情况而定。
还有其他因素也干扰了警察认真执行公务。尤其北京乃王公贵族云集之地，巡警更为难办。“正月间有南横街某宅眷属因游厂甸致与该地巡警为难。于是巡警亦不肯认真， 懔前车之鉴，可叹矣。”[151]并且王公贵族还“每以故违警章为得意，不知尊重法律 体面自爱，诚野蛮也。”[151]甚至豪门贵族的车夫也可以对巡警置之不理乃至拳脚相 加。而警察被洋兵以及中国自己的军丁欺侮，也是常有之事。此外，衙署差役亦为警政推行中的一层阻力。“山海关巡警管带吴乙皿颇能任劳任怨……无论斗殴血案一经报案 ，无不立即传讯，小事当即完结，重案立即送县，毫无花费，故而衙署差役渐减生财之 路，颇滋不悦。”[152]“直隶自创办警察以来，虽无大效，而赌盗之风渐觉稍息…… 赌风既息，则胥吏向所恃以为生活者，一旦断绝，因亦多方诋毁。”[153]
清末警政的发展步履维艰，一方面是由于其本身处于初创期，在专业理论、规章制度 及警员素质方面存在许多不足；另一方面是因为它诞生在清末特殊的社会环境中，故而受到当时政治、经济、文化和社会环境的制约。新式警察制的创建本是中西、新旧文化冲撞递嬗的产物，其间既体现着西方近代政治制度的导向性理念，也富含着中国传统政治文化重构的因子；既传播了新式的行政、司法理念，又承袭了旧有的人才资源和组织资源。故而它的体制建构呈现出由旧趋新的渐进性历史特征，需要相当长的历程和各种 制度要素的调适才可以实现整体的制度转轨。
在20世纪初中国近代社会政治文化转型的过程中，新式警察制度的创建具有典型的历 史意义，它标志着传统封建治安体系的瓦解和新式行政、司法制度的确立，既适应了中 国社会内部变革的要求，又符合了西方先进政治文明的导向。就直隶与北京地区而言，近代警察制建立之后，立即显示出其独特的优越性，它不同于传统的捕快、保甲制，其 职能更加广泛，并呈现出专业化趋向，更符合近代社会发展的潮流。近代警察制建立后 ，极大地推动了近代城市文明的发展，但是由于内外因素的制约，清末警察制并未获得 健康的发展。伴随着革命力量的兴起，到清朝末年时，警察日益强化其社会治安职能， 其关注点开始主要转移到防范、侦察和缉捕革命党人，弹压革命运动上来。不仅如此， 清末巡警更以此作为欺压百姓，任意刑杀的借口，滥用职权，敲诈勒索，横行无忌。而 且由于警察制本身与袁世凯势力的兴起直接相连，而袁世凯也利用清政府重视警政改革这一点，乘机扩张势力，在警部安插心腹私党，逐步控制了清政府的警政大权，并使之成为实现个人政治野心、排除异己的权力斗争工具，这就使得警察制的发展日益偏向， 而沦为利益集团斗争的牺牲品。
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（资料来源：《河北师范大学学报：哲社版》2005年第1期）
(转自中国法律文化网)
