清末民初社会行政管理的重大改革

敖文蔚

自1840年鸦片战争后，中国社会逐渐发生了重大变化。而在清末民初时期，中国历史则处于从古代向近代过渡的剧烈转折阶段，发生的变迁广泛而深刻。但至今为止，史学界往往只重视政治、经济和思想文化的这一变化，而对于社会尤其社会行政管理方面的这一变化则很少论及。本文拟从这一时期产生的新的社会行政管理体系及其职能和效用等方面予以研究，以求对这一侧面所反映的中国封建社会向近代社会的转型作一初步探讨。

一

鸦片战争后，帝国主义列强凭着与清政府签订的一系列不平等条约，大肆对中国倾销商品和掠夺原料，并不断发动对中国的侵略战争，与此同时，由于清政府对外对内政策的错误，我国社会危机日趋严重。这主要表现为各种社会问题触目惊心，社会关系严重失调，以致社会动荡不安。在此情况下，一方面出现了以农民阶级为主体的下层群众革命斗争和资产阶级领导的革命斗争，另一方面亦出现了洋务改革，资产阶级领导的维新变法以及晚清最后10年间的官方改革，无论作为前者的社会革命，还是作为后者的社会改革，均有一个共同点，即变革社会。在此之中，清末民政部的创设和辛亥革命后资产阶级新型民政工作的草创，则是直接变革社会的重大举措，具有不同程度的积极意义。

从广义上说来，任何国家机构（无论中央或地方）都具有支配社会的职能。但支配社会直接的、具体的、事务性的工作，则由国家的某些职能部门来承担，这些部门的内涵如何，与社会行政管理工作的性质及成效紧密相联。那么，清末民初的这一管理机构与以往相比，到底发生了哪些重大变化呢？

其一，机构专门化。

所谓专门化，系指所设机构专门负责有关社会管理的事务，在职掌方面不再兼顾其他。1906年9月，内外交困的清政府不得已宣布“预备立宪”，并首先着手官制改革。其间，由奕劻等议定的一个改革中央官制的奏折提出，以前中央官制的弊病在于“权限之不分”，“职任之不明”、“名实之不符”。具体表现为：“名为吏部，但司籤制之事，并无铨衡之权；名为户部，但司出纳之事，并无统计之权；名为礼部，但司典仪之事，并无礼教之权；名为兵部，但司绿营兵籍、武职升转之事，并无统御之权。”因而，应“分权以定限”，即将立法、行政、司法三者分权。据此原则，他们提出，中央行政机构应设外务部、度支部、吏部、民政部等11部（院）。至于巡警部，可改属民政部，因为“巡警为民政之一端”（注：《光绪朝华东录》第5册，中华书局1958年版，第111-112页。）。上述中央官制改革的设想在得到慈禧太后的同意后，由清政府发布命令，以正式实行厘定的中央新官制。

清末民政部的创设，实出于统治者安定社会秩序和巩固政权的需要。但这一重要中央机构的建立，毕竟使其权限和职任划分得较为清楚，使社会行政管理机构专门化，因而对当时及以后的社会管理工作具有积极意义。1911年10月辛亥革命中建立的湖北军政府和稍后的南京临时政府即沿袭这一机构，实行社会行政管理。军政府成立之后，因以军事为重心，内务行政暂由军政府的决策机构谋略处负责。10月14日，《中华民国军政府暂行条例》规定，军政府设军令、军务、参谋、政事4部。政事部下设外务、内务等7局。由内务局管理民政事务。10月25日，在上述《暂行条例》基础上加以修改而制定的《中华民国鄂军政府改订暂行条例》则取消了包揽大权的政事部，实行机构专一化，加强行政部门，设立内务、外交、理财、交通等9部，规定内务部权限为“掌关于内务行政事宜”（注：1911年10月26日《中华民国公报》。）。1912年1月南京临时政府成立后，其内务部职掌为：管理警察、卫生、宗教、礼俗、户口、田土、水利工程、善举和公益等（注：《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》，载1912年1月3日《临时政府公报》第2号。），这一中央社会行政机构的专门化特征更为明显。

其二，机构系统化。

所谓系统化，系指所设机构皆以民政为中心，组成一个有内在联系的社会行政管理体系。清末官制改革的原则虽为“事有专司”，但哪些事归民政部管辖，民政部应设哪些下属机构，仍是一个复杂的问题。其中，最关键者为怎样处理巡警部以及户部、礼部、工部的问题。从隋唐开始的六部中央官制朝朝相袭，但社会终有变化和发展，应及时加以变更。就当时具体而言，“巡警为保安行政，实内治之要纲，而清户口、整齐民风、改正市区、振兴土木，均与保安行政息息相关，非合为一官，难期联络。故以户、礼、工各部所兼管之户籍、风教、道路、沟渠等事并入，总为民政部”。“户部之称，本为民部，唐人避讳，以户易民。今民政既有专官，财政自应独立，故并户部财政处，为度支部，以次为［于］民政部”（注：《考察政治馆厘定阁部院官制节略清单》，光绪三十二年九月。）。据此思路，1906年设立的民政部由民治、警政、疆里、营缮和卫生5个司组成。民治司“掌稽地方行政、地方自治、编审户口、整饬风俗礼教、核办保息荒政、移民、侨民各事”。警政司“掌核办行政警察、司法警察、高等警察及教练警察各事”。疆里司“掌核议地方区划、统计土地面积、稽核官民土地收放、买卖、核办测绘、审订图志各事”。营缮司“掌督理本部直辖土木工程，稽核京外官办土木工程及经费报销，并保存古迹，调查祠庙各事”。卫生司“掌核办防疫卫生、检查医药、设置病院各事”（注：《清朝续文献通考》卷119，职官五。）。这一机构设置不仅职责十分具体，而且以社会管理为核心，因而大致合理，是一种历史性的进步。后来建立的南京临时政府民政组织即内务部亦仿效这一作法，下设警务、民治、土木、礼教、卫生和疆里6局。这与清末相比，主要差别在于增设礼教局，将原民治司关于礼教的职掌分离出来。1912年6月20日，由北洋政府公布的《内务部官制修正草案》仍设6司，其名称稍有改变，如设职方司，以取代疆里局，而各司职掌与以前大体相同。

二

在社会变革剧烈的时期，机构改革并不是一种单纯的形式，它还有与之相应的内容。清末民初社会行政管理机构的重大变化，为社会行政工作取得一定成绩奠定了基础。

自1906年至1916年的10年间，我国社会行政工作的成绩主要表现为：

1.治理社会问题。

在禁烟禁毒方面，1906年11月，清政府颁布《禁烟章程十条》，宣布“定限十年以内，将洋土药之害，一律革除净尽”。在当时鸦片流毒已深、禁烟与外交有关的情况下，只能采取逐步禁绝的方针。贵州为烟毒最猖獗的省份之一，由于巡抚庞书鸿厉行禁烟，至1908年，鸦片产量由几年前的近5万担减少到1万余担（注：参阅《东方杂志》第5卷第2号，1908年3月27日出版。）。1906年，经重庆海关输出的鸦片达9153海关担，而1911年仅输出354担。另据统计，全国鸦片产量1910年已下降到15万担，比1906年下降了72.9%。这次禁烟运动卓有成效，为尔后的禁烟提供了条件。湖北军政府成立后，内务部不仅颁布禁烟公告，而且设有禁烟总局。南京临时政府内务部也设有禁烟公所。孙中山三令五申，严禁鸦片。1912年3月6日，他令内务部清查前清各禁烟令，参酌可施行者，“悉心筹划”，拟一暂行条例，“颁饬遵行”，并对违犯禁烟令的顽固分子提出惩戒办法。由于政府禁烟态度坚决和措施有力，革命势力所到之处，令行禁止。特别是武汉和南京等地，吸烟者几乎绝迹，实属不易。

“赌博为万恶之源”，故为社会文明所难容。1910年（宣统二年）颁布的《大清新刑律》规定：“赌博财物者，处一千元以下罚金。”“以赌博为常业者，处三等至五等有期徒刑。”并对开设赌场者、发行及购买彩票者规定了相应的罚金。尽管清末禁赌缺陷甚多，但这种严厉的治赌法规仍有可取之处。民国成立伊始，先后有《陆军部通饬各军队严禁军人冶游聚赌文》和《内务部报告禁赌呈》问世，厉行禁赌。由于主持广东政务的胡汉民、陈炯明禁赌措施得力，这一地区的禁赌运动曾取得突出的成绩（注：涂文学：《赌博纵横》，民主与建设出版社1997年版，第237页。）。

由于战争不断、灾荒频仍，盗匪十分猖獗，严重扰乱了社会秩序。为惩治盗匪，1908年，清政府规定，凡江湖流丐强索钱物者，处15日以下、10日以上之拘留，或15元以下、10元以上之罚金（注：《违警律》，1908年4月10日。《旧中国治安法规选编》，群众出版社1985年版，第20-21页。）。后来，《大清新刑律》在“窃盗及强盗罪”这一分则中对各种盗窃罪的处罚作了具体规定。民国初年，仍由警察组织负责缉捕和处理盗匪。1912年，南京临时政府规定，由内务部兼管全国警察组织。1915年3月2日，北洋政府公布《盗匪案件适用法律划一办法》，对上诉、复判、减处徒刑及误用刑律处断等问题作了明确规定。据笔者统计，自1914年12月6日至1915年11月初的一年之中，规模较大的剿匪至少40次左右（注：拙作：《民国时期土匪成因与治理》，中国现代史学会编《二十世纪中国社会史研究》，当代世界出版社1998年版，第315页。）。1914年至1915年，仅山东兖州即处决匪犯179人。

2.关注社会保障。

由于种种原因，清末的社会保障弊端很多，但多少有点成绩。如以推广工艺解决流民生计问题，1906年颁布的《民政部官制》规定，由警政司兼管习艺所。各地方还办有工艺局（场），大多由官方主持。按照清政府的要求，这些工艺局“意在养民，不同谋利”，“使工有所劝，民有所归”（注：彭泽益编：《中国近代手工业史资料》，第2卷，三联书店1957年版，第575页。）。据统计，清末直隶、奉天、吉林、山东、江西、湖北、四川等19省共开办工艺局、习艺所、传习所等523个，为不少流民提供自食其力的条件。在防治疫灾方面，清末公布《预防时疫清洁规则》、《管理种痘规则》等法规，稍有收效。1910年10月底，东三省鼠疫流行，民政部除下令捕鼠外，又督饬内外城巡警总厅组织卫生队办理公共卫生事务，并发放防疫药品。

辛亥革命中不少将士伤亡，抚恤工作直接关系其家属生活的安定以及受伤者的基本生活保障。湖北军政府及时制订了《临时简定阵亡将校准官士及正副目兵安葬恤赏章程》，对阵亡将士的恤金和安葬费作了详细的规定。南京临时政府在财政极度匮乏的情况下，仍对伤亡将士实行奖恤。据统计，1912年3月份陆军部恤赏费概算达265170元，约占陆军部3月份总支出概算的2.1%（注：《陆军部1912年3月份支出概算总目底稿》，1912年3月。《中华民国史档案资料汇编》第2辑，江苏古籍出版社1991年版，第292页。）。

南京临时政府虽只存在短短的100天左右，但政府对救济灾荒十分重视，这与担任临时大总统的孙中山密切相关。根据《孙中山全集》统计，这一时期他直接批复的有关灾荒的文件即有15件之多。1912年3月3日，他在接到安徽“灾情万急”的报告后，立即咨询参议院“核议借款救济皖灾”，并强调“事关民命，幸勿迟误”（注：《咨参议院核议借款救济皖灾案文》，1912年3月3日。《孙中山全集》第2卷，中华书局1982年版，第169-170页。）。

3.改良社会风俗。

废除妇女缠足虽自清末开始，但大规模的缠足运动则始自辛亥革命之后，这与政府行为有关。武昌起义后，军政府内务部将缠足危害广而告之，引起社会各界的关注。1912年3月11日，孙中山令内务部通饬各省劝禁缠足。并谓“有故违禁令者，予其家属以相当之罚”。内务部随即命令各省，“已缠者令其必放，未缠者毋许再缠，倘乡僻愚民，仍执迷不悟，则或编为另户，以激其羞恶之心；或削其公权，以生其向隅之感”。这次禁缠足运动对社会震动很大，以致袁世凯在刚担任大总统时，亦认为缠足等类，窒碍习俗，“均宜亟为改更”（注：1912年4月14日《临时政府公报》。）。

“编发之制”是清朝反动统治的一个重要象征。清末时期，由于蓄辫与一些新规矩的矛盾越来越大，即使清廷内部的一些开明派人物亦不再坚持蓄辫。1910年10月至第二年1月，资政院第一届常会开会，议员罗杰等先后提出了剪辫的议案，以大多数议员赞同获得通过，各地剪辫运动随之而起。1911年12月7日，在武昌起义的冲击下，清政府终于下令断发。在辛亥革命时期，各地剪辫已形成一种新的社会风气。

清末民初，旧的婚姻制度虽仍根深蒂固，但在某些方面已有松动。1912年4月，临时大总统袁世凯发布劝谕汉、满、蒙、回、藏各族联姻令，这是一个进步举措。此外，在孙中山等人的倡导下，南京临时政府还废除了跪拜礼节，革除了“大人”、“老爷”等旧式称谓。

三

在清末民初，由于西方资产阶级政治学说的广泛传播和资产阶级改良派政治影响的不断加深，尤其以辛亥革命为标志的资产阶级旧民主主义革命的初步胜利，我国社会行政管理逐渐出现了新的因素以至新的局面。因之，这一时期的社会行政管理与清末以前相比，明显呈现如下特点：

第一，开始重视社会立法。

晚清时期，随着西方资产阶级法律思想的传入，在中国出现了以沈家本为代表的法治派与以张之洞等为代表的礼教派的激烈论争。这次法律思想斗争主要表现于修律问题，其焦点主要是“以礼治天下”还是“以法治国”。斗争虽以礼教派的胜利而告终，但这次斗争引起了社会各界研讨法制的浓厚气氛，并对以后的立宪运动产生了深刻的影响。其后在民主立宪派与君主立宪派斗争的大背景下，清政府为了挽救摇摇欲坠的封建政权，不得已采用法律的手段，并参照西方资产阶级法律原则，先后制订了一系列法规。其中民政部成立后的社会立法主要有：在民政官制方面，1906年颁布了《内外城巡警厅官制》、《内外城巡警厅官制章程》和《民政部及巡警厅权限章程》等。在治安法规方面，相继制订了《违警律》（1908年）、《违警律施行办法》（1908年）和《违警律条文解释》（1909年）等。在户籍法规方面，公布了《调查户口章程》、《民政部暂定京师调查户口规则》（1909年1-2月）、《户口管理规则》和《调查户口执行法》等。在地方民政法规方面，制订了《巡警道官制并分科办事细则》（1908年）、《民政部奏定巡警道属官任用章程》（1910年）和《城镇乡自治章程》（1908年）等。此外，在禁烟禁毒和城市社会管理等方面亦制订了许多法规。由于历史条件的限制，这些法规条文大多未能实施，但对后来影响极大，成为南京临时政府、北洋政府甚至南京国民政府制定法律的基础和根据，有些还暂时加以援用。

第二，以近代化为社会变革内容。

中国近代社会转型有一个较长的历史过程。而清末社会行政管理的某些变化尽管有积极的因素，但这只是与近代社会发生某种联系。因为近代社会是资本主义社会，而代表封建地主阶级的清王朝不可能完全实现由古代社会向近代社会的真正的转变。那么，清末民初社会行政管理的近代因素或近代化内容有何具体表现呢？

其一，变革地方行政体制。地方自治为资本主义国家的一种地方管理制度，主要由地方居民选举地方自治机关来管理其事务。1909年，清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》第一次以法律的形式规定城镇、乡村分治、确认城镇与乡均为县领导下的基层行政建制。地方行政体制的这种变化，适应了当时资本主义经济发展的需要。清末时期，在沿海及长江中下游一带，商品经济有较大发展的小市场变成大集市，进而变成乡镇。据有关统计，江浙两省8府1州从乾嘉年间至清末的100余年间，集镇总数从481个发展到1383个，增加了近两倍（注：参见刘石吉《明清时代江南市镇研究》，中国社会科学出版社1987年版，第142-149页。）。辛亥革命中，湖北军政府在宣布“将全鄂地方改共和政体”的同时，通令取消清朝的省巡守各道，改定地方名称。军政府裁去府、州，除武昌保留首府外，一律改县。如施南府改恩施县，沔阳州改沔阳县。行政体制的这种变更，意在肃吏治而重地方。民国初年，北洋政府尚未公开划一地方自治法令，主要沿袭清末《城镇乡地方自治章程》的旧制。1914年2月，袁世凯因筹备帝制，下令各省停办各级自治会。为缓和社会舆论的指责，后来他又以延缓实施的手法继续阻挠地方自治。

其二，颁布新历书令。我国旧历（阴历）以月亮的朔望确定日历，注重寒暑节气和月相变化，为农业文明的一种表征。并且旧历易与吉凶神宿相联系，为封建迷信者所利用。此外，阴历所产生的置闰问题，亦属缺陷。随着工业经济和现代交际的兴起，旧历在显示星期、与世界通用历法接轨等方面均存在种种不便。辛亥革命后，独立各省有用黄帝纪元，有用干支纪年。孙中山回国后，建议以中华民国纪元，援引阳历。后经临时参议院审议通过。1912年1月2日，孙中山电令各省都督：“中华民国改用阳历，以黄帝纪元四千六百九年十一月十三日，为中华民国元年元旦。”（注：《临时大总统改历改元通电》，1912年1月2日。《孙中山全集》第2卷，第5页。）由于民间习惯的传承性，实行阳历不可能一蹴而就。在官方、民间持不同意见的情况下，参议院提出4条办法，其最要者，为主张“新旧二历并存”。而所颁新历书于“旧时习惯可存者，择要附录，吉凶神宿一律删除”（注：《命内务部编印历书令》所附参议院原缄一件，1912年1月，《孙中山全集》第2卷，第54页。）。民国政府采用阳历，以公历（即格列历）为准，加入世界潮流，为中国历法一大进步。

其三，废除跪拜礼节和革除“大人”、“老爷”称呼。清代繁琐的官场礼节，是森严的封建等级制度的主要标志。1906年，在清政府未明文规定的情况下，一些较开明的地方官吏在其管辖范围内主动改革官场礼仪，主要内容为废除跪拜礼节，禁用“卑职”称呼；但这一新风尚由于清政府未予提倡而难以兴起。南京临时政府成立后，孙中山在各省代表会议上提出废止跪拜礼，规定普通相见为一鞠躬，最敬礼为三鞠躬。此后，鞠躬礼就逐渐兴开了。与此同时，孙中山还在命令内务部通知革除前清官厅称呼的公函中指出，“官厅为治事之机关，职员乃人民之公仆，本非特殊之阶级，何取非分之名称。”他在这一命令中主张废除“大人”、“老爷”等称号，并提出：“嗣后各官厅人员相称，咸以官职，民间普通称呼则曰先生、曰君，不得再沿前清官厅恶称。”（注：《临时大总统关于革除前清官厅称呼致内务部令》，1912年3月2日，《中华民国史档案资料汇编》第2辑，第31页。）

第三，城市社会管理起色显著。

近代开埠后，沿海城市发展很快，但城市管理工作却很落后，例如上海，因城门低隘、交通梗塞，严重影响城市建设和居民生活。1906年，上海绅商数十人上书要求拆除城墙，但政府不予解决，民政部成立后，由于“事有专司”，加之受日本等国城市建设的影响，首都北京及沿海城市的管理才有明显起色。前些年发现的清末北京城市管理法规39种，均为单行法规，内容涉及户籍、卫生、治安、交通、火政消防等项管理工作，其近代特色甚浓。这首先表现于提倡法律面前平等，这些城市法规明显地抛弃了过去封建立法所必须保护达官显贵和宗法尊长的惯例。如1910年2月公布的《管理种痘规则》第9条规定，违犯第2至第8条者，“处10日以下、5日以上之拘留，或10元以下、5元以上之罚金”（注：《清末北京城市管理法规》(1906-1910)，北京燕山出版社1996年版，第98-99页。）。这种处罚与犯法者的良贱尊卑无关。这种对人格的尊重，是资产阶级法治原则的基础。因而，清末城市管理法规明显带有近代的烙印。这一时期，其他重要城市的建设和管理亦出现新局面。辛亥革命后的1912年1月，经苏、沪都督府批准，上海民政总长李平书明令拆除上海城垣，即为一例。

综前所述，清末民初社会行政管理的重大改革，从一个方面反映了这一时期的社会变迁。这一历史性的变革主要是围绕国家与社会和法律与近代化这两大关系问题而进行的。由此形成了清政府与湖北军政府、南京临时政府的一种鲜明对比。尽管清政府在以法律调整社会关系、解决社会问题等方面有较多的创造，以致许多方面与社会近代化发生种种联系；但由于这个政府是以维持封建统治为宗旨，因而这种国家行为毕竟从根本上说与社会中大多数成员的需求相违背，以致许多法规条文成为一纸空文，终于导致了这个政府的灭亡。由此看出，虽然国家对社会可施以强有力的影响，但社会却拥有对国家最终的“否决权”。

(转载自中国法律文化网)

（原文刊于《江汉论坛》2000年第6期）